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Free Lunch
Das tödliche Missverständnis der Reformer

Protest gegen die Wirtschaftskrise: Grafitti in Athen. Keystone

Reformen sind nicht gleich Reformen: Der Internationale Währungsfonds zeigt auf, was in der Eurokrise falsch läuft.

Kommentar  
Von Simon Schmid
am 08.04.2016

Strukturreformen sind unsexy. Politiker drücken sich oft davor, weil sie mit der Abschaffung von Privilegien, mit dem Kampf gegen organisierte Interessen und mit sozialen Einschnitten verbunden sind. Kein Kandidat hat jemals Wahlen gewonnen mit dem Slogan «mehr Strukturreformen».

Doch auch die meisten Ökonomen finden Strukturreformen nicht gerade antörnend. Was verspricht schon eine Analyse langwieriger Reformprozesse, wenn gleichzeitig eine Pressekonferenz von Mario Draghi ansteht, der die Märkte schon seit Wochen entgegenfiebern?

Entsprechend oberflächlich bleiben meist auch die Aussagen. Die Krisenstaaten müssten «endlich Strukturreformen umsetzen», heisst es jeweils. Weiter als bis zu den «verkrusteten Arbeitsmärkten» und ähnlichen Floskeln gehen die Diskussionen aber selten.

Reformen sind nicht gleich Reformen

Diese Nachlässigkeit ist tödlich. Denn gerade die Unwilligkeit (oder Unfähigkeit?), zwischen verschiedenen Arten von «Strukturreformen» zu unterscheiden, hat sich in der Eurokrise als schwerwiegender Fehler entpuppt. Warum das so ist, zeigt der Internationale Währungsfonds im Analytischen Teil seines neuesten Weltwirtschaftsausblicks. Darin hat der IWF untersucht, welches die makroökonomischen Effekte verschiedener Stukturreformen sind. Der Fonds differenziert dabei zwischen fünf Typen:

  • Produktmarktreformen, also Liberalisierungen, die für mehr Wettbewerb im Handel, bei den Dienstleistungen und speziell in so genannten Netzwerkindustrien wie Luftfahrt, Eisenbahn, Strassentransport, Elektrizität, Telekommunikation oder Post sorgen sollen
  • Reformen, die den Kündigungsschutz lockern und die Arbeitgeber dazu animieren sollen, mehr Personal anzustellen (wer leichter Leute feuern kann, hat weniger Hemmungen, Leute anzuheuern)
  • Reformen bei der Arbeistslosenversicherung, die meist auf Kürzungen in der einen oder anderen Form hinauslaufen, was Arbeitslose dazu antreiben soll, intensiver nach einem Job zu suchen
  • Kürzungen der Lohnsteuern, um die Kosten des Produktionsfaktors Arbeit aus der Sicht von Unternehmen zu mindern
  • Massnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, also verstärkte Bemühungen, aus dem Arbeitsprozess ausgeschiedene Arbeitskräfte wieder fit für den Arbeitsmarkt zu machen

Auf die lange Sicht steigern alle dieser Reformarten das Wirtschaftswachstum. Doch es gibt zwei wichtige Einschränkungen. Erstens ist die kurz- und mittelfristige Wirkung der fünf Typen sehr unterschiedlich. Zweitens hängt der Nutzen jeder einzelnen Reform davon ab, ob die Wirtschaft gerade im Boom oder in der Krise ist.

Die folgende, aus dem Bericht übernommene und übersetzte Tabelle zeigt die unterschiedlichen Wirkungen der Reformtypen im Detail. Ein Plus (+) bedeutet einen positiven Effekt auf makroökonomische Grössen wie das BIP oder die Arbeitslosigkeit, ein Minus (-) bedeutet einen negativen Effekt.

Die wichtigste Erkenntnis ist in der mittleren Spalte zu finden. Hier zeigt sich die Ambivalenz von Strukturreformen, wenn diese während einer Rezession umgesetzt werden. Dann wirken sich kurz- und mittelfristig nur Reformen auf den Produktmärkten, bei den Lohnsteuern und bei der Eingliederungspolitik positiv aus. Kürzungen der Arbeitslosengelder und gelockerte Kündigungsvorschriften setzen die Volkswirtschaft dagegen unter zusätzlichen Stress: viele Menschen verlieren den Job, wenige erhalten auf die Schnelle neue Arbeit.

Die Zusammenstellung bedeutet nicht, dass Reformen bei der Arbeitslosenversicherung per se schlecht sind. Doch sie zeigt, dass das Timing verschiedener Reformen aus Sicht der Gesamtwirtschaft absolut entscheidend ist. Werden in einer Krise die falschen Reformen priorisiert, so leidet die Volkswirtschaft unnötig stark. Statt schnelles Wachstum resultiert eine noch schärfere Rezession.

Die Versäumnisse der Europolitik

Reformen sind mühsam, Reformen sind öde. Dass sie auch gefährlich sein können, zeigt der Umgang, den sich Europa in den letzten Jahren mit ihnen geleistet hat. Zwei grosse Fehler wurden begangen. Erstens wurde der falsche Fokus gewählt – etwa in Krisenstaaten wie Griechenland, wo viel im Bereich des Kündigungsschutzes und wenig im Bereich der Produktmarktliberalisierung getan wurde. Zweitens wurden die Reformbestrebungen nicht adäquat durch die Fiskalpolitik begleitet.

Auch dies macht der Bericht des IWF deutlich. Gemäss der Studie lassen sich selbst die belastenden Reformen beim Kündigungsschutz volkswirtschaftlich abfedern, wenn der Staat gleichzeitig auf die fiskalpolitische Tube drückt – sprich, die Steuern senkt oder Ausgabenprogramme lanciert. Ein «Reform-Schock» muss die Krise nicht zwingend verschärfen: Dies zeigt die folgende Grafik, auf der die Auswirkungen eines solchen Schocks auf die Arbeitslosigkeit eingezeichnet sind. Die blauen Kurven zeigen dabeu die Spannweite in einem restriktiven (links) und in einem expansiven (rechts) Fiskalumfeld an; die rote Kurve ist identisch und zeigt den Gesamtdurchschnitt.

Die linke Bildhälfte zeigt, wie die Arbeitslosigkeit in die Höhe schnellt, wenn ein Land den Kündigungsschutz lockert und parallel dazu den Haushalt zu sanieren versucht. Erst im dritten und vierten Jahr der Massnahme entspannt sich die Lage auf dem Arbeitsmarkt. Auf der rechten Bildhälfte zeit sich, was passiert, wenn der Staat statt Sparmassnahmen ein Konjunkturprogramm auflegt. Nur unter diesen Umständen treten die erhofften, positiven Effekt der Arbeitsmarktreformen auch tatsächlich von Beginn an ein.

Zum Höhepunkt der Eurokrise wurde oft argumentiert, Sparmassnahmen seien zwingend, um das Maastricht-Defizitkriterium einzuhalten und das Vertrauen der Investoren zu gewinnen. Ob diese Einschätzungen wirklich so stimmten, werden wir nie wissen – weil wir das Rad der Geschichte nicht zurückdrehen und die Krise nicht noch einmal mit einer unterschiedlichen Politik durchleben können.

Die Analyse des IWF nährt trotzdem Zweifel. Hätte Europa mit Sparen zugewartet, so hätte dies nicht nur die Umsetzung von «Strukturreformen» verschiedenster Typen vereinfacht. Gezielte Konjunkturförderung wäre in dieser Situation auch der gesamten Volkswirtschaft zugute gekommen, sprich, den Arbeitslosen- und BIP-Zahlen sowie den Defizit- und Schuldenquoten.

Strukturreformen sind unsexy. Doch es lohnt sich auf alle Fälle, genauer hinzusehen: Hier der Link zur Pressemitteilung und den aktuellen Wirtschaftspolitischen Empfehlungen des IWF.

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