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Konjunktur

Bankenunion: Was ist eigentlich «systemrelevant»

Michel Barnier, EU-Kommissar

Michel Barnier, EU-Kommissar für Binnenmarkt und Dienstleistungen, fordert angesichts der instabilen wirtschaftlichen und politischen Situation Europas Strukturmassnahmen für das Bankensystem der ein

Veröffentlicht am 31.10.2012

Fünf Jahre nach dem Ausbruch der ­Finanzkrise bleibt Europas wirtschaftliche und politische Situation instabil. Für dieses Jahr wird eine leichte Rezession erwartet, und die Arbeits­losigkeit steigt. Neben dem Abbau der Defizite müssen wir einen europäischen Investitionsplan in Höhe von 120 Milliarden Euro um­setzen und den europäischen Binnenmarkt ver­tiefen, um sein Wachstumspotenzial auszuschöpfen.

Doch brauchen wir auch andere Strukturmassnahmen. Die Europäische Union muss der negativen Rückkopplungsschleife zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten und ihren nationalen Bankensystemen ein Ende bereiten. Zwischen 2008 und 2011 gewährten die EU-Steuerzahler den Banken 4,5 Billionen Euro in Form von Darlehen und Bürgschaften.

In einigen Ländern hat die drohende Bankensanierung mit öffentlichen Mitteln das Vertrauen in die Märkte geschwächt und zu einem gewaltigen Anstieg der Zinssätze geführt.

Die Europäische Zentralbank (EZB) hat entschlossene Massnahmen ergriffen, um diesen Teufelskreis zu durchbrechen. Zudem herrscht jetzt Einigkeit darüber, dass zur gemeinsamen Währung der 17 Euro-Länder auch eine Bankenunion gehört.

Die Europäische Kommission schlug unter anderem ein einheitliches Regelwerk für die Kapitalanforderungen der Banken vor, ferner die gegenseitige Unterstützung zwischen nationalen Einlagensicherungssystemen und europaweite Bestimmungen für die Auf­lösung insolventer Banken, die den Aktionären und Kreditgebern der Bank die Hauptlast aufbürden – nicht den Steuerzahlern.

Auf mehreren Gebieten besteht Bedarf an Nachbesserungen

Ende Juni verpflichteten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs zur Einrichtung einer einheitlichen europäischen Aufsicht für die Banken in der Euro-Zone. Für die Stabilität der Finanzwirtschaft und der Staatsfinanzen ist dies eine gute Nachricht. Sobald eine einheitliche Aufsicht eingerichtet ist, wird diese glaubhafter und unparteiischer sein, was wichtig für den Umgang mit notleidenden Banken und für die Bewältigung ihrer Sanierung ist.

Die Europäische Kommission legte auch eine Reihe von Gesetzesvorschlägen vor, um den einheitlichen Aufsichtsmechanismus einzuführen und der EZB entscheidende Aufsichtsaufgaben zu übertragen. Dieser Vorschlag muss nun sobald wie möglich vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat genehmigt werden, damit wir überhaupt die Chance ­haben, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu aktivieren und mit den anderen grundlegenden Eckpfeilern einer Bankenunion fortzufahren.

Trotzdem besteht auf mehreren Gebieten noch Nachbesserungsbedarf.

  • Umfang des neuen Aufsichtsmechanismus:
    Einige Mitgliedsstaaten ziehen es vor, die europäische Aufsicht auf systemrelevante Banken zu beschränken. Die Kommission glaubt dagegen, dass sie alle 6000 Banken in der Euro-Zone umfassen sollte. Schliesslich ist es unmöglich, «systemrelevant» zu definieren. Die Pleiten von Banken wie Northern Rock, Dexia und Bankia sind eine Mahnung, dass kleine und mittel­grosse Banken das gesamte Finanzsystem gefährden können. Zudem wäre die Instabilität schon programmiert, wenn man zwei Aufsichtsmechanismen für Banken hätte, die auf demselben Markt operieren.

     
  • Beteiligung von nicht zur Euro-Zone gehörenden Ländern am neuen Aufsichtssystem:
    Der Vorschlag der Kommission überträgt der EZB Befugnisse zur Aufsicht über alle Banken in der Euro-Zone. Für nicht dazugehörende Länder bieten die Vorschläge einen Mechanismus zur Beteiligung auf freiwilliger Basis, bei dem sie sich der Autorität der EZB unterwerfen. Doch machen die EU-Verträge es schwierig, diesen nicht zur Euro-Zone gehörenden Ländern volle Stimmrechte einzuräumen. Ich sehe kein politisches Problem darin, diese Länder an der Gestaltung von Entscheidungen der ­europäischen Aufsichtsbehörde voll zu beteiligen, doch wird Kreativität erforderlich sein, um eine rechtlich wasserdichte und gerechte Lösung zu finden.
     
  • Rolle der nationalen Aufsichtsbehörden im neuen System:
    Der Europäische Rat entschied sich eindeutig für einen Paradigmenwechsel. Der EZB werden mehr Machtbefugnisse übertragen. Doch werden die nationalen Aufsichtsbehörden Mitglieder des Ausschusses sein, welcher Schlüsselentscheidungen fällt, die von den Aufsichtsbehörden vorbereitet und umgesetzt werden. In den aktuellen Verhandlungen können wir die Rollen der europäischen und nationalen Aufsichtsbehörden noch genau austarieren, doch muss die Autorität letztlich bei der EZB liegen.
     
  • Nicht zur Euro-Zone gehörende EU-Mitglieder, welche dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus nicht beitreten möchten:
    Diese Länder haben Bedenken hinsichtlich der neuen Befugnisse geäussert, die der EZB übertragen wurden. Insbesondere stellen sie die Stimmrechte der EZB innerhalb der Europäischen Bankaufsichtsbehörde in Frage. Diese bleibt weiterhin dafür verantwortlich, ein einheitliches Regelwerk für alle 27 Länder im EU-Binnenmarkt zu erstellen und die Annäherung der Aufsichtspraktiken voranzutreiben. Wir müssen Möglichkeiten finden, um den Einfluss der nicht zur Euro-Zone gehörenden Länder innerhalb der Europäischen Bankaufsichtsbehörde voll zu erhalten.
     
  • Demokratische Rechenschaftspflicht für die neuen Aufsichtsbefugnisse der EZB:
    Die EZB muss selbstverständlich trotz ihrer neuen Rolle ihre vollständige Unabhängigkeit in der Geldpolitik beibehalten. Eine Schlüsselfrage lautet daher, wie die nationalen Parlamente ihre Rolle bei der Überwachung der Aufsichtsentscheidungen wahrnehmen können, abgesehen davon, dem Europäischen Parlament eine wich­tige Funktion einzuräumen.
  • Zeitplan:
    Gemäss einigen EU-Ländern ist der Vorschlag der Kommission zu ambitioniert, um Anfang 2013 in Kraft zu treten. Doch ist eine ­effektive einheitliche Bankaufsicht eine Voraussetzung für eine direkte Rekapitalisierung der Banken durch den ESM. Nur mit dieser Möglichkeit und einer starken vereinheitlichten Aufsicht wird Europa in der Lage sein, den Teufelskreis zwischen den schwachen Bankenbilanzen und den Staatsschulden zu durchbrechen und so die Krise der Euro-Zone zu beenden.

Fortschritte dürfen nicht zulastender Qualität gehen

Ein Inkrafttreten des Vorschlags im Januar 2013 würde diejenigen Banken unter die Aufsicht der EZB stellen, die öffentliche Mittel erhalten oder beantragt haben. Erst im Juli 2013 unterlägen alle Banken von grosser systemischer Bedeutung der EZB-Aufsicht. Die übrigen Banken fielen Anfang 2014 unter den neuen Mechanismus.

Intensive Diskussionen sind normal für ein Projekt, bei dem so viel auf dem Spiel steht. Länder wie Deutschland, Finnland und die Niederlande argumentieren zu Recht, dass schnelle Fortschritte nicht zulasten der Qualität der neuen Aufsichtsstruktur gehen dürfen. Doch müssen sich die EU-Länder an die Verpflichtung halten, die sie im Juni eingegangen sind, und rechtzeitig ein Abkommen schlies­sen, das ab Januar 2013 schrittweise in Kraft tritt.

Michel Barnier ist EU-Kommissar für Binnenmarkt und Dienstleistungen. Zuvor war er französischer Aussenminister und Minister für Europa.© Project Syndicate, 2012

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