Jedes entwickelte Land verfügt über ein Insolvenzrecht, doch es fehlt an einem entsprechenden Rahmenwerk für staatliche Kreditnehmer. Dieses rechtliche Vakuum ist durchaus von Bedeutung, denn es kann eine Volkswirtschaft zum Erliegen bringen, wie derzeit in Griechenland und Puerto Rico zu beobachten ist.

Im September setzten die Vereinten Nationen einen bedeutenden Schritt, um diese Lücke zu füllen und verabschiedeten eine Reihe von Prinzipien zur Restrukturierung von Staatsschulden. Neun Grundsätze – nämlich das Recht des Staates, eine Restrukturierung in Gang zu setzen, staatliche Immunität, Gleichbehandlung von Gläubigern, Restrukturierung durch (Super-) Mehrheitsentscheidung, Transparenz, Unparteilichkeit, Legitimität, Nachhaltigkeit und Verhandlungen in Treu und Glauben  - bilden dabei das Rückgrat wirksamer internationaler Rechtsstaatlichkeit.

Schwieriger Schritt

Die überwältigende Unterstützung für diese Prinzipien – 136 Uno-Mitglieder stimmten dafür und nur sechs (angeführt von den Vereinigten Staaten) dagegen – zeugt von der weltweiten Einigkeit hinsichtlich der Notwendigkeit, Schuldenkrisen zügig zu lösen. Der nächste Schritt – nämlich die Ausarbeitung eines internationalen Vertrags über ein globales, für alle Länder verbindliches Insolvenzregime – könnte sich schwieriger gestalten.

Die Ereignisse der jüngsten Zeit unterstreichen die enormen Risiken aufgrund eines fehlenden Rahmenwerks zur Restrukturierung von Staatsschulden. Die Schuldenkrise Puerto Ricos kann nicht gelöst werden. Bemerkenswerterweise erklärten US-Gerichte das Insolvenzrecht Puerto Ricos für ungültig, indem man entschied, dass die Regierung kein Recht hätte, ihre eigenen Gesetze zu erlassen, weil die Insel in Wirklichkeit eine US-Kolonie sei.

Sprache in Schuldverträgen ändern

Im Falle Argentiniens ermöglichte ein anderes US-Gericht einer kleinen Minderheit so genannter Geierfonds, den Restrukturierungsprozess zu gefährden, dem bereits 92,4 Prozent der Gläubiger des Landes zugestimmt hatten. Ähnlich verhält es sich in Griechenland, wo die Abwesenheit eines internationalen rechtlichen Rahmenwerks der Grund war, warum die Gläubiger – die Troika der Europäischen Kommission, die Europäische Zentralbank und der Internationale Währungsfonds – politische Strategien verordnen konnten, die enormen Schaden anrichteten.

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Einige mächtige Akteure würden die  Einführung eines internationalen rechtlichen Rahmenwerks allerdings zu verhindern wissen. Die vom IWF und dem US-Finanzministerium unterstützte International Capital Market Association (ICMA) schlägt vor, die Sprache in Schuldverträgen zu ändern.  Den Grundstein derartiger Vorschläge bildet die Umsetzung verbesserter Umschuldungsklauseln, der so genannten Collective Action Clauses (CACs), aufgrund derer Restrukturierungsvorschläge, denen eine Supermehrheit der Gläubiger zustimmt, für alle anderen bindend wären.

Keine umfassende Lösung

Obwohl verbesserte CACs den Geierfonds das Leben wohl erschweren würden, stellen auch sie keine umfassende Lösung dar. Aufgrund dieses Schwerpunkts auf die Feinabstimmung von Schuldverträgen blieben viele strittige Fragen weiterhin ungelöst und in mancherlei Hinsicht würde man die Mängel des gegenwärtigen Systems fortschreiben – oder sogar noch verschärfen.

Eine schwerwiegende Frage, die aufgrund des ICMA-Vorschlags ausgeklammert bliebe, ist beispielsweise die Beilegung von Konflikten, die bei der Ausgabe von Anleihen in verschiedenen Rechtszuständigkeiten mit unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen entstehen. Das Vertragsrecht funktioniert, wenn es sich nur um eine Klasse von Anleiheinhabern handelt; wenn es allerdings um Anleihen aus verschiedenen Ländern und in unterschiedlichen Währungen geht, trägt der ICMA-Vorschlag nichts zur Lösung des schwierigen «Aggregationsproblems» bei (wie gewichtet man die Stimmen der verschiedenen Anspruchsberechtigten?).

Keine Lust auf Beschränkungen des Einflusses

Ausserdem fördert der Vorschlag der ICMA geheime Absprachen zwischen den wichtigsten Finanzzentren: die einzigen Gläubiger, deren Stimmen für die Aktivierung der CACs Berücksichtigung fänden, wären Anleiheinhaber, deren Papiere in einer beschränkten Zahl von Ländern ausgegeben werden. Ebenso wenig liefert der Vorschlag Anhaltspunkte, um gegen die krasse Ungleichbehandlung zwischen formellen und impliziten Gläubigern vorzugehen (den Rentnern und Arbeitnehmern, denen gegenüber staatliche Schuldner ebenso Verbindlichkeiten haben) die im Rahmen des Restrukturierungsvorschlages keine Mitspracherecht hätten.

Alle sechs Länder, die gegen die Uno-Resolution stimmten (USA, Kanada, Deutschland, Israel, Japan und Grossbritannien) verfügen über eine nationale Insolvenzgesetzgebung, weil sie erkennen, dass die CACs nicht ausreichen. Dennoch weigern sich alle diese Länder anzuerkennen, dass das Grundprinzip für nationale Rechtsstaatlichkeit – einschliesslich der Bestimmungen zum Schutz schwacher Kreditnehmer vor mächtigen und missbräuchlich agierenden Gläubigern – auch auf internationaler Ebene Gültigkeit hat. Das kommt vielleicht daher, dass es sich bei allen diesen Ländern um führende Gläubiger handelt, die keine Lust haben, Beschränkungen ihres Einflusses hinzunehmen.

Fehlender Respekt

Genau dieser Respekt vor den neun von der Uno verabschiedeten Prinzipien fehlte in den letzten Jahrzehnten. Mit der Umstrukturierung der griechischen Schulden im Jahr 2012 beispielsweise wurde keine Nachhaltigkeit erzielt, wie die dringende Notwendigkeit einer erneuten Restrukturierung nur drei Jahre später zeigte. Und es wurde schon fast zur Norm, gegen die Prinzipien der staatlichen Immunität und Gleichbehandlung von Gläubigern zu verstossen, wie an der Entscheidung des New Yorker Gerichts hinsichtlich der Schulden Argentiniens deutlich wurde. Der Markt für Credit Default Swaps hat zu intransparenten Vorgehensweisen bei der Schuldenrestrukturierung geführt, die für die Parteien keinerlei Anreiz bieten, in Treu und Glauben zu verhandeln.

Die Ironie besteht darin, dass sich Länder wie die USA einem internationalen rechtlichen Rahmenwerk widersetzen, weil dies einen Eingriff in ihre nationale Souveränität bedeutet. Doch das wichtigste Prinzip, dem die internationale Gemeinschaft ihre Zustimmung erteilte, ist der Respekt der staatlichen Immunität: Es bestehen Grenzen, die Märkte – und Staaten – nicht überschreiten dürfen.

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Häftlinge können Schulden nicht zurückzahlen

Amtierende Regierungen könnten versucht sein, die staatliche Immunität kurzfristig für bessere Finanzierungsbedingungen aufzugeben. Doch dies ginge zu Lasten ihrer Nachfolger, die für die höheren Kosten aufkommen müssten. Ebenso wie sich keine Person als Sklave verkaufen kann, sollte keine Regierung das Recht haben, die staatliche Immunität aufzugeben.

Die Restrukturierung von Schulden ist kein Nullsummenspiel. Die dafür festgelegten Rahmenbedingungen bestimmen nicht nur, wie der Kuchen zwischen formellen Gläubigern sowie zwischen formellen und informellen Anspruchsberechtigten aufgeteilt wird, sondern auch die Grösse des Kuchens. Man entwickelte nationale Rahmenwerke zur Regulierung von Insolvenzen, weil sich Gefängnisstrafen für insolvente Schuldner als kontraproduktiv erwiesen – ein Häftling kann seine Schulden nicht zurückzahlen. Ebenso wird das Problem nur verschärft, wenn man auf bereits darnieder liegende Schuldnerländer einschlägt: Länder in wirtschaftlich freiem Fall können ihre Schulden auch nicht zurückzahlen.

Ein System zur Lösung von Staatsschuldenkrisen muss auf Prinzipien aufgebaut sein, die die Grösse des Kuchens maximieren und seine gerechte Verteilung sicherstellen. Mittlerweile gibt es ein Bekenntnis der internationalen Gemeinschaft zu diesen Prinzipien. Jetzt müssen wir nur noch das System aufbauen.

* Joseph E. Stiglitz ist Nobelpreisträger für Ökonomie und Professor an der Columbia University. Er ist der Verfasser zahlreicher Bücher, darunter zuletzt Creating a Learning Society: A New Approach to Growth, Development, and Social Progress mit Bruce Greenwald.

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Copyright: Project Syndicate, 2015.