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Euro-Krise: Fragen um die grosse Bankenunion

Howard Davies, Britischer Ökonom

Die Idee einer Bankenunion als neuestes Mittel zur Lösung der seit langem anhaltenden Euro-Krise steht im Raum. Aber ungeachtet ihrer Vorzüge – und davon gibt es viele – werfen die Vorschläge zu ihrer

Von Howard Davies
am 04.07.2012

Die Idee einer Bankenunion als neuestes Mittel zur Lösung der seit langem anhaltenden Euro-Krise steht im Raum. Aber ungeachtet ihrer Vorzüge – und davon gibt es viele – werfen die Vorschläge zu ihrer Gründung mehr Fragen auf, als momentan beantwortet werden können.

Die Motivationen der Befürworter einer Bankenunion unterscheiden sich erheblich. Vor allem in Südeuropa betrachten sie einige als Mittel, die Last der Unterstützung ihrer maroden Banken auf diejenigen abzuwälzen, die mehr Geld in der Tasche haben. Für andere, speziell für die Eurokratie in Brüssel, ist sie ein weiterer Sprung nach vorn in Richtung eines europäischen Superstaates.

In Anlehnung an den heiligen Verweis im Vertrag von Rom auf eine «immer engere Union» betrachten die Theologen der Europäischen Kommission jede Krise als Chance, ihre föderalistische Agenda voranzutreiben.

EU-Aufsicht muss Probleme der Ungleichgewichte in Griff kriegen

Die Europäische Zentralbank ist da bedächtiger, wenn auch nicht weniger enthusiastisch, und argumentiert, dass eine Bankenunion drei Ziele verfolgen sollte. Erstens sollte eine stärkere Überwachung in der ganzen Euro-Zone die Finanzintegration stärken, die «makroökonomischen Ungleichgewichte mildern» und die Geldpolitik verbessern.

Wie eine einzige EU-Aufsicht das Problem der Ungleichgewichte in den Griff bekommen soll, wird nicht erklärt, aber es ist bestimmt ein lohnendes Ziel.

Das zweite Ziel sollte sein, die «Verbindung zwischen Banken und Staaten zu unterbrechen», die sich im letzten Jahr als besonders gefährlich erwies. Das dritte anzustrebende Ziel ist, «die Risiken für die Steuerzahler durch angemessene Beiträge der Finanzindustrie zu minimieren». Das könnte länderweise erreicht werden, aber es ist sicher fraglich, ob eine pauschale Bankenabgabe oder eine europaweite Finanztransaktionssteuer Wettbewerbsverzerrungen beseitigen würde.

Wie könnten diese lobenswerten Ziele nun erreicht werden? Die Europäische Kommission argumentiert, dass eine umfassende Bankenunion auf vier Säulen beruhen müsste: Einem gemeinsamen Spareinlagen-Sicherungsprogramm, das sämtliche Banken in der ganzen EU (oder Euro-Zone) umfasst; einer gemeinsamen Abwicklungsbehörde sowie einem gemeinsamen Abwicklungsfonds, zumindest für systemisch bedeutsame und grenzübergreifend operierende Banken; einer europäischen Aufsicht für diese Banken; und einheitlichen Regeln für die Aufsicht aller Banken in Europa.

Eingeschränktes Mandat der EZB ist ärgerlich

Alle, die jemals in die Frage der Bankenaufsicht involviert waren, erkennen auf den ersten Blick, dass diese vier Säulen eine sorgfältige Konstruktion erfordern. In vielen Ländern hat es eine Generation gedauert, bis diese ihre eigenen nationalen Programme entwickelten. Und im vorliegenden Fall müssen ausserdem noch drei bedeutende politische Fragen geklärt werden.

Erstens ist die Frage nach der Identität der gemeinsamen europäischen Bankenaufsicht noch nicht entschieden, und die EZB hat ihre Chance auf einen Griff nach der Macht erkannt. Die europäischen Zentralbanker waren über das eingeschränkte Mandat der EZB aufgrund des Vertrags von Maastricht schon immer verärgert. Die Bankenaufsicht gehörte nicht zu den Zielen der EZB, obwohl in einem Artikel des Vertrags festgehalten ist, dass das System der europäischen Zentralbanken als Ganzes zu einer effektiven Aufsicht beitragen soll. Nun argumentiert man, dass es am einfachsten wäre, diesen Aufgabenbereich zu erweitern und die EZB de facto zu einer gesamteuropäischen Aufsicht zu machen.

Diese Lösung wird allerdings von der Europäischen Kommission nicht favorisiert, die gerade erst die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) ins Leben gerufen hat. Die EBA ist eng mit der Kommission selbst verbunden und wird als natürliche Kandidatin für diese breiter angelegte Rolle betrachtet.

Volksabstimmungen könnten die Aufsichtsbehörde bodigen

Die Kommission hat bis zu einem gewissen Grad recht, aber sie hat auch ein Problem. Im Zuge des politischen Kuhhandels, welcher der Schaffung der EBA (und der zwei entsprechenden Gremien für Wertpapiere und Versicherungen) voranging, kam man überein, dass die neue Behörde in London ansässig sein sollte. Das schien zu diesem Zeitpunkt logisch, ist es aber nicht mehr, wenn der Aufgabenbereich der EBA erweitert werden soll. Wie kann eine Aufsichtsbehörde für die Euro-Zone ausserhalb der Euro-Zone beheimatet sein?

Die zweite ungelöste Frage besteht darin, wie eine Bankenunion rechtlich erreicht werden kann. Verfassungsänderungen dieses Ausmasses würden normalerweise einen neuen europäischen Vertrag erfordern. Aber das würde einige Zeit dauern, und die haben die europäischen Spitzenpolitiker nicht mehr.

Überdies besteht keine Garantie, dass die Wähler in Ländern, wo Volksabstimmungen über Vertragsänderungen notwendig sind, die weitere Abgabe von Souveränitätsrechten unterstützen würden. Das wahrscheinliche Ergebnis ist also, dass die Bankenunion in altbewährter EU-Manier unter Anwendung existierender Befugnisse gestaltet wird, die Frage der Souveränitätsrechte ausgespart bleibt und jeder Bezug auf die öffentliche Meinung vermieden wird. Dies deutet wieder in Richtung EZB.

Die letzte Frage ist, was eine solche Bankenunion der Euro-Zone für den gemeinsamen Finanzmarkt, und hier vor allem für die EU-Länder ausserhalb der Währungsunion, bedeuten würde. Viele würden bereitwillig unterschreiben, weil sie der Währungsunion trotz der Schwierigkeiten des Euro so bald wie möglich beitreten wollen. Das gilt allerdings nicht für Grossbritannien – und London ist das bei Weitem grösste Finanzzentrum des Kontinents.

Franzosen und Deutsche verlieren Geduld mit den Briten

Ich fürchte, dass Franzosen und Deutsche die Geduld mit den lästigen Briten verlieren und nun zögern, eine Einigung zu erzielen. Und die Euro-skeptischen britischen Politiker betrachten dies als eine Gelegenheit, die Beziehungen zwischen Grossbritannien und der EU überhaupt neu zu gestalten.

Für manche bedeutet es sogar die Gelegenheit, einen Austritt zu verhandeln. Die Meinung in der City of London tendiert zu einem Mittelweg, der es Grossbritannien ermöglicht, sich die Vorteile des Binnenmarktes zu erhalten, ohne einer einheitlichen Regulierung zuzustimmen. Das wird in der Durchführung schwierig.

Ich vermute, dass eine Bankenunion irgendeiner Art eingeführt wird, und zwar bald. Andernfalls bricht das Bankensystem der Euro-Zone zusammen. Aber die Folgen eines solchen Schritts für Europas grosses Freihandelsexperiment könnten gravierend sein und bei nicht sorgfältiger Durchführung zum Austritt Grossbritanniens führen. Der politische Einsatz ist hoch, und das wird sich auch im Ergebnis widerspiegeln.

Howard Davies war Vorsitzender der britischen Finanzaufsichtsbehörde, stellvertretender Gouverneur der Bank of England sowie Direktor der London School of Economics und ist gegenwärtig Professor an der Sciences Po in Paris. © Project Syndicate, 2012

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