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Diplomatie
Brexit-Votum belastet Verhältnis Bern-Brüssel

London: Der britische Entscheid belastet das Schweizer Verhältnis zu Brüssel. Keystone

Nun geht wohl gar nichts mehr zwischen Bern und Brüssel. Eine einvernehmliche Lösung zur Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative ist mit dem Brexit in weite Ferne gerückt.

Veröffentlicht am 24.06.2016

Nach dem EU-Austritt der Briten ist die Hoffnung dahin, dass die Schweizer Unterhändler mit substanziellen Zugeständnissen aus Brüssel zurückkommen. Sie haben den Auftrag, die bilateralen Verträge zu erhalten und trotzdem zu erreichen, dass die Schweiz die Zuwanderung eigenständig steuern kann. Das verlangt die Verfassung seit dem 9. Februar 2014.

Die EU hat der Schweiz Verhandlungen zur Anpassung des Freizügigkeitsabkommens verweigert. Trotzdem waren seit Ende letzten Jahres Gespräche im Gang. Bei diesen Konsultationen ruhten die Schweizer Hoffnungen auf einer Lösung, die sich ohne Änderung des Freizügigkeitsabkommens umsetzen liesse. Dieses enthält eine Art Schutzklausel, die es einem Land erlaubt, die Personenfreizügigkeit bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen vorübergehend einzuschränken.

Zerplatzte Hoffnungen

Wegen des engen Schweizer Fahrplans hätte noch vor der Sommerpause eine Einigung darüber erzielt werden müssen, was das konkret bedeutet. Unklar war auch, wer diese Schutzklausel auslösen würde. Die EU wollte dabei mitreden, doch das wäre keine eigenständige Steuerung der Zuwanderung gewesen. Zudem hätten alle EU-Staaten mit einer solchen Lösung einverstanden sein müssen, und einige davon haben deutlich grössere Probleme als die Schweiz.

In Brüssel dachte man daher eher über Einschränkungen der Personenfreizügigkeit nach, wie sie Grossbritannien zugestanden worden wären. Aber auch weit gehende Einschränkungen beim Zugang zu Sozialversicherungen und Sozialhilfe würden nicht ausreichen, um die Masseneinwanderungsinitiative verfassungskonform umzusetzen. Doch selbst darauf darf die Schweiz jetzt nicht mehr hoffen.

Neue Verfassungsabstimmung

Noch mehr als vorher rückt nach dem Brexit eine einseitige Umsetzung der SVP-Initiative in den Vordergrund. Der Bundesrat hat dem Parlament seine Vorschläge im März unterbreitet. Im Zentrum steht ein Kontingentssystem, das bei Überschreitung eines jährlich neu festgelegten Schwellenwerts in Kraft tritt. Die Höchstzahlen würden sich schwergewichtig nach den Bedürfnissen der Wirtschaft richten und für alle Bewilligungen mit Erwerbstätigkeit ab 4 Monaten Dauer gelten. Kontingente soll es auch für den Familiennachzug oder für Flüchtlinge geben.

Die Lösung hat den Makel, dass das Bundesgericht derzeit keine einseitige Einschränkung der Personenfreizügigkeit zulässt. Jeder EU-Bürger könnte sich seine Aufenthaltsbewilligung in Lausanne erstreiten. Zudem stellen Höchstzahlen eine flagrante Verletzung des Freizügigkeitsabkommens dar, die in eine Kündigung seitens der EU und in der Folge in einem Wegfall der Bilaterlen I münden könnte.

Suche nach Alternativen

Weniger problematisch sind die Vorschläge des Bundesrats, wie das inländische Arbeitskräftepotenzial besser ausgenutzt werden könnte. Das soll den Hunger der Wirtschaft nach ausländischen Arbeitskräften dämpfen. Unter anderem möchte die Regierung die Integration von Flüchtlingen, vorläufig Aufgenommenen und Asylsuchenden in den Arbeitsmarkt fördern. Weiter schlägt er Einschränkungen beim Familiennachzug und bei Sozialleistungen vor.

Der Nationalrat diskutiert voraussichtlich im September über die Vorlage. Noch liegt diese bei der Staatspolitischen Kommission. Bei den Parteien sind die Vorschläge des Bundesrats bestenfalls auf verhaltene Begeisterung gestossen. Daher wird intensiv über Alternativen diskutiert. Eine bürgerliche Allianz zimmert an einer Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative, die auf dem Inländervorrang beruht.

«Bottom-up-Schutzklausel»

Die Kantone ihrerseits setzen auf die so genannte «Bottom-up-Schutzklausel». Diese orientiert sich nicht an der Zuwanderung, sondern an der konkreten Situation einzelner Branchen oder Regionen. Auf dieser Ebene würden auch die Schutzmassnahmen ansetzen. Die Idee stammt von ETH-Professor Michael Ambühl, der das Modell im Auftrag des Kantons Tessin entwickelt hat und es nun im Auftrag der Kantonsregierungen vertieft.

Viel Zeit bleibt nicht, um Alternativen zu wälzen. Am 9. Februar 2017 muss die Masseneinwanderungsinitiative umgesetzt sein. Bisher ist kein Modell in Sicht, das sich mit dem Freizügigkeitsabkommen verträgt. Hinzu kommt, dass jede innenpolitische Einigung vom Referendum der SVP bedroht ist. Es ist daher gut möglich, dass die Initiative nur provisorisch in Gesetz oder Verordnung umgesetzt wird. Das Verhältnis zur EU würde vorerst in der Schwebe bleiben.

Weg aus der Sackgasse

Bei dieser Ausgangslage wird eine neue Verfassungsabstimmung immer wahrscheinlicher. Auf dem Tisch liegt die RASA-Initiative, die den Zuwanderungsartikel ersatzlos streichen will. Der Bundesrat muss bis Ende Oktober eine Botschaft dazu vorlegen. Die Frist verlängert sich um ein halbes Jahr, wenn er einen Gegenvorschlag ausarbeitet. Ein solcher könnte sich am Vorschlag der Denkfabrik foraus orientieren, die Verfassungsbestimmung in einen «Konkordanzartikel» umzuwandeln.

Dieser nimmt das Anliegen der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung auf. Höchstzahlen oder ein Inländervorrang sind aber nicht vorgesehen, weil dadurch das Freizügigkeitsabkommen verletzt und der bilaterale Weg insgesamt in Frage gestellt würde. Weil es sich um eine Verfassungsänderung handelt, wäre die Zustimmung von Volk und Ständen nötig. Eine solche «Masseneinwanderungsinitiative light» würde der Schweiz jedoch einen Weg aus der europapolitischen Sackgasse eröffnen.

Politischer Scherbenhaufen droht

Hingegen wird die Lage noch verfahrener, falls Brüssel Zugeständnisse bei der Zuwanderung gegen ein Entgegenkommen der Schweiz in institutionellen Fragen eintauschen möchte. Die Verknüpfung der beiden Dossiers ergäbe eine Mischung, die leicht in einem politischen Scherbenhaufen enden könnte. Doch auch ohne diese zusätzliche Hürde ist das künftige Verhältnis der Schweiz zur EU heute höchst ungewiss.

(sda/ise)

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