Seit der Gründung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) fanden keine Fortschritte in Richtung weiterer politischer Vereinigung mehr statt – oder wurden auch nur versucht.

Jetzt, wo Europas aktuelle Krise viele davon überzeugt hat, dass die bestehenden institutionellen Strukturen unnachhaltig sind, könnte sich dies ändern. Aber wollen wir das?

EU-Politiker drängen auf Zusammenschluss

Die Präsidenten der Europäischen Kommission, des Eurogipfels, der Eurogruppe, der Europäischen Zentralbank und des Europäischen Parlaments sind eindeutig dafür. In einem aktuellen Bericht setzen sie sich für Fortschritte hin zu einer «tiefen, echten und fairen» EWU ein – für eine wirtschaftliche, finanzielle und fiskale Union, die durch «wahre demokratische Verantwortlichkeit, Legitimität und institutionelle Stärkung» die Grundlage für alles andere legt.

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Der Bericht spiegelt ähnliche Vorschläge anderer Meinungsmacher wider, darunter Akademiker, Journalisten und vor allem der französische Präsident François Hollande.

Der Bericht ist fehlerhaft

Meiner Meinung nach ist der Bericht allerdings grundlegend fehlerhaft, ebenso wie der Vorschlag, einen europäischen Finanzminister zu ernennen. Er enthält zwar einige wichtige Beobachtungen, aber seine Grundannahme – dass die Schritte hin zu seinen Zielen gleichzeitig stattfinden und am Ende des Weges zu einer echten politischen Union führen sollten – ist problematisch.

Immerhin setzt die Einführung einer politischen Union Änderungen an den nationalen Verfassungen und damit in den meisten Ländern Volksabstimmungen voraus. Aber die Wähler sind von der Aussicht, mehr Zuständigkeiten an Europa zu übertragen, alles andere als begeistert.

Der Euro wird zum Problem

Ursprünglich war die Währungsunion dazu gedacht, Europa auf den Weg zu einer politischen Union zu bringen. Aber der Euro als gemeinsame Währung ist nicht mehr stark genug, um eine gemeinsame europäische Identität zu fördern. Im Gegenteil, unter den Europäern ist er heute eine Quelle tiefer Abneigung – eine Abneigung, die siebzig Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg eigentlich hätte beendet sein sollen.
 
Sicherlich wurde oft gesagt, die aktuelle Krise sei eine wertvolle Gelegenheit, diese Spannungen zu überwinden und eine immer engere Union zu schaffen. Dazu wird gern die Ansicht von Jean Monnet zitiert, eines der Hauptplaner der Europäischen Union, Krisen seien für den Fortschritt in Richtung Integration von entscheidender Bedeutung. Aber kann dieser Ansatz in einer Zeit, in der unter den Mitgliedstaaten so wenig Vertrauen herrscht, funktionieren? Oder würde der Versuch, unter solchen Umständen nach vorn zu drängen, noch mehr Widerstände hervorrufen?

Verdächtiger Zeitplan

Die fünf Präsidenten empfehlen, ihre vorgeschlagene Agenda zur Verstärkung der Integration erst nach 2017 umzusetzen. Dieser Zeitplan scheint auf der Angst zu beruhen, dass die Wähler in den grössten Ländern, wo innerhalb der nächsten zwei Jahren Wahlen stattfinden, auf den Vorschlag negativ reagieren könnten. Dies ist kein Zeichen grossen Vertrauens in den vorgeschlagenen Weg.

Die Wahrheit ist, dass die schnelle Verwirklichung einer politischen Union in Europa sehr unwahrscheinlich ist. Und ohne eine echte politische Vereinigung könnten die Bemühungen, die anderen Massnahmen des Präsidentenplans wie die Verlegung haushaltlicher Zuständigkeiten auf die europäische Ebene durchzuführen, ernsthafte Risiken beinhalten.

Stabilitätspakt wird nicht respektiert

Die fiskale Integration der Haushalte steht auf der Agenda der Präsidenten ganz weit oben. Obwohl der Stabilitäts- und Wachstumspakt immer mehr an Respekt verloren hat (in der Tat findet seine Anwendung durch die nationalen Politiker laut der europäischen Kommission heute komplett auf freiwilliger Basis statt), wäre er weiterhin der Anker für fiskale Stabilität und Verlässlichkeit.

Der Bericht spricht auch davon, eine echte Haushaltsunion erfordere «mehr gemeinsame haushaltspolitische Entscheidungen». Die Präsidenten bestehen darauf, dies würde «keine Zentralisierung aller Aspekte der Steuer- und Ausgabenpolitik bedeuten».

Unrealistische Forderungen

Die Mitgliedstaaten könnten weiterhin selbst über die Besteuerung und die Zuweisung von Haushaltsausgaben entscheiden. Aber im Zuge dessen, dass «sich der Euro hin zu einer echten EWU entwickelt», erklären sie, «müssen Entscheidungen zunehmend kollektiv getroffen werden», vielleicht durch ein europäisches Finanzministerium.

Ob begrenzt oder nicht, dies ist in jedem Fall eine Verschiebung fiskaler Verantwortung auf die europäische Ebene. Und es ist schwer vorstellbar, wie die Forderung des Berichts nach «demokratischer Verantwortlichkeit und Legitimität» im Entscheidungsprozess ohne eine vollständige politische Union verwirklicht werden kann.

Entscheide müssen legitimiert werden

 Zwischen dem Aufruf, die europäischen Bedürfnisse an erste Stelle zu setzen, und den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Mitgliedstaaten besteht ein grundlegender Konflikt, der nicht dadurch gelöst werden kann, nach und nach de facto Kompetenzen von der nationalen auf die europäische Ebene zu verschieben oder den Haushalt der EU zu vergrössern.

Innerhalb des bestehenden institutionellen Rahmens muss die politische Verantwortung für höhere Transferzahlungen zwischen den Ländern Sache der Nationalregierungen bleiben und durch nationale Parlamente und Wählerschaften legitimiert werden.

Eine politische Union bleibt möglich

In ferner Zukunft könnte eine politische Union immer noch möglich sein. Sie kann allerdings nicht durch die Hintertür eingeführt werden, indem die haushaltspolitische Souveränität der Mitgliedstaaten ausgehöhlt wird.

Der Versuch, Transferzahlungen zu erzwingen, würde auf der Empfängerseite zu unverantwortlichem Verhalten (moral hazard) und auf der Geberseite zu Widerständen führen. Die daraus folgenden Spannungen könnten dann auch noch die Integration gefährden, die bislang erreicht wurde.

Status Quo bleibt vorerst

Angesichts dessen muss die Europäische Union wohl noch eine ganze Zeit lang ohne eine politische Union auskommen. Mit anderen Worten, die EWU wird eine institutionelle Vereinbarung zwischen einzelnen Ländern bleiben, die ihre Haushaltssouveränität bei sich behalten.

Damit ein solches System funktioniert, muss vor allem sicher gestellt werden, dass die nationalen Regierungen für ihre Wirtschaftspolitik zur Verantwortung gezogen werden können. Alle Abkommen und Verpflichtungen – darunter vor allem die «No-Bailout-Klausel» des Maastricht-Vertrages – müssen ausnahmslos respektiert werden.

Vereinbarungen müssen erfüllt werden

Pacta sunt servanda – Vereinbarungen müssen erfüllt werden. Wenn dieses Prinzip bereits jetzt dauerhaft verletzt wird, wie kann man da eine blühende Zukunft auf der Grundlage weiterer Abkommen erwarten, die noch mehr Anforderungen stellen als die bestehenden?

* Otmar Issing, ehemaliger Chefökonom und Direktoriumsmitglied der EZB, ist Präsident des Zentrums für Finanzstudien an der Goethe-Universität in Frankfurt. Aus dem Englischen von Harald Eckhoff. Copyright: Project Syndicate, 2015.