Bundesrat Alain Berset gibt sich gern charmant und konziliant. Bei den Medikamenten wollte der linke Gesundheitsminister jedoch zuerst mit dem Kopf durch die Wand. Die Pillenpreise sollen runter, forderte Berset – und legte sich so mit der Pharmaindustrie an.

Heute ist der Streit beigelegt. Die Medikamentenhersteller schluckten vor wenigen Wochen die Preissenkungen. Berset musste der Branche aber wesentliche Zugeständnisse machen. So versprach er der Industrie eine raschere Arzneimittelzulassung. «Ein typisch helvetischer Kompromiss», urteilt Roland Schlumpf von der Branchenorganisation Interpharma. Man könnte auch sagen ein weiteres Beispiel für erfolgreiche Interessenvertretung der Wirtschaft in der Bundesverwaltung.

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Lobbyisten aus Industrie und Finanz-welt weibeln nämlich nicht nur in der Wandelhalle des Bundeshauses um die Gunst von Parlamentariern. Im Fokus der Interessenvertreter steht immer öfter die eidgenössische Verwaltung mit ihren Spitzenbeamten. Unter diesen Vorzeichen erhält die aktuelle Debatte über die Frage, ob Lobbyisten für den Zutritt in die Wandelhalle künftig eine Bewilligung brauchen, den Charakter einer Stellvertreterdiskussion. «Wir müssen aufräumen mit der Vorstellung, dass die Arbeit der Lobbyisten sich darauf beschränkt, in der Wandelhalle Einfluss auf die laufende parlamentarische Debatte zu nehmen», sagt Fredy Müller, Präsident der Schweizerischen Public-Affairs-Gesellschaft, der die meisten Lobbyisten angeschlossen sind. Clevere Interessengruppen konzentrieren ihre Aktivitäten auf die Verwaltung. Je früher es gelinge, den Kontakt zur Verwaltung herzustellen, desto eher habe man eine Chance, seine Kernanliegen auf die Agenda zu bringen.

In der Verwaltung laufen im Gesetzgebungsprozess die Fäden zusammen, nicht im Parlament. Sie setzt die Maschinerie in Gang und ortet den Handlungsbedarf in regulatorischer Hinsicht. Die Spitzenbeamten entscheiden, welche Branchenvertreter in den Arbeitsgruppen des Bundes und in den 121 ausserparlamentarischen Kommissionen Einsitz nehmen dürfen. Sie berufen Round-Tables ein und laden bei Bedarf Interessenvertreter zum informellen Fachgespräch ein. Entsprechend lohnt es sich für die Wirtschaft, einen guten Draht in die Verwaltung zu haben. «Überzeugt man einen Parlamentarier, hat man einen von rund 200. Überzeugt man einen hohen Verwaltungsbeamten, steuert man unter Umständen einen ganzen Gesetzgebungsprozess», sagt Peter Indra, Chef der Gesundheitsversorgung Basel-Stadt und ehemaliger Vizedirektor des Bundesamts für Gesundheit.

Institutionalisiertes Lobbying

Immer häufiger bezieht der Staat die Interessengruppen schon in der vorparlamentarischen Phase aktiv in den Gesetzgebungsprozess ein. So führt die Bundesverwaltung bei komplexeren Vorhaben informelle Anhörungen vor der eigentlichen Vernehmlassung durch. «Das ist zu begrüssen und eigentlich nichts anderes als institutionalisiertes Lobbying», sagt Andreas Hugi von der Agentur Furrer Hugi & Partner. Seine Firma ist Einflüsterin von Schwergewichten wie der SRG, Swisscom, Google und McDonald‘s und empfängt Freunde des Hauses in einem privaten Club unweit des Bundeshauses.

Die neue Gangart hat sich die Verwaltung bei der EU abgeschaut. Dort haben sich halböffentliche Anhörungen etabliert. Jetzt zieht die Schweiz nach. So hat das Finanzdepartement zuletzt Interessengruppen aus dem Finanzsektor eingeladen, sich noch vor der eigentlichen Vernehmlassung zu einem künftigen Finanzdienstleistungsgesetz zu äussern. Dieses soll die Anleger besser schützen. «Früher hätte man das informell mit ein paar beteiligten Verbänden besprochen», sagt Hugi.

Dass trotz der frühen Einbindung im Gesetzgebungsprozess ein Aufschrei durch die Finanzbranche ging, gehöre mit zum Spiel. Heute findet Lobbying nicht mehr nur diskret in den Hinterzimmern der Politik statt, sondern auch via Medien. In diesem Spiel muss die Verwaltung abschätzen können, wie gross die Chancen sind, dass das Geschäft später auch durchs Parlament kommt. «Wenn gewichtige Wirtschaftsverbände wie Economiesuisse gegen die geplante Vorlage sind, weiss die Verwaltung, dass sie es im Parlament schwer haben wird», sagt Hugi.

Der frühe Einbezug von Interessenvertretern garantiert allerdings nicht für einen Erfolg in der parlamentarischen Phase. Das zeigt das Beispiel des Präventionsgesetzes, welches das Parlament 2012 versenkte. Bereits 2005 lotete der damalige Innenminister Pascal Couchepin aus, wie eine Neuregelung von Prävention und Gesundheitsförderung aussehen müsste, um politische Akzeptanz zu finden. Dazu setzte er eine Fachkommission mit Vertretern von Bund und Kantonen, Unfallversicherern und Krankenkassen sowie Wissenschaftern und Unfallverhütungsstellen ein. Doch trotz anfänglich positiven Feedbacks scheiterte die Vorlage nach einer fast dreijährigen parlamentarischen Debatte am Widerstand der präventionskritischen Wirtschaftslobbys.

Mitunter hängt es auch stark vom Departementschef oder Amtsdirektor ab, welche Interessenvertreter ein offenes Türchen vorfinden – und welche nicht. Das Staatssekretariat für Wirtschaft etwa ist laut Migros-Cheflobbyist Martin Schläpfer beherrscht von der Economiesuisse-Doktrin. «Der Binnenmarkt wird als Quantité négligeable betrachtet», kritisiert er. Hoch im Kurs stünden allein die Interessen der exportorientierten Wirtschaft. Die Binnenwirtschaft – und damit etwa die Hochpreisdiskussion – sei von untergeordneter Bedeutung. «Wenn wir auf die Probleme bei den überhöhten Importpreisen hinweisen, beissen wir auf Granit», klagt Schläpfer.

Economiesuisse-Vertreter dagegen kritisieren, dass man grösste Schwierigkeiten habe, im Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation Anknüpfungspunkte für eine Zusammenarbeit zu finden. Im Gegenzug würden Umweltorganisationen und linke Parteivertreter dort ein und aus gehen. Nach wie vor hat man dort nicht vergessen, wie Bundesrätin Doris Leuthard die Energiewende ohne vorgängige Konsultation des Wirtschaftsdachverbands einleitete.

Klare Leitplanken fehlen

Die Bereitschaft der Bundesbeamten, Branchenvertretern ein Ohr zu schenken, hat indessen auch Grenzen. «Wir spüren häufig einen Abwehrreflex auf Seiten der Verwaltung», sagt Lobbyist Andreas Hugi. Damit bekunde man jedoch keine Mühe: «Auch uns ist klar, dass die Verwaltung nicht in den Ruch kommen darf, sie lasse sich instrumentalisieren.» Hugi weist auf das Negativbeispiel Deutschland hin: Dort hat die Finanzverwaltung temporär Lobbyisten von Verbänden angestellt, um an Gesetzestexten mitzuarbeiten.

Soweit ist man hierzulande nicht. Trotzdem sind die Grenzen zwischen Politik und Lobbyismus bisweilen fliessend. 2009 holte Bundesrat Didier Burkhalter mit Benno Bättig den Cheflobbyisten des Pharma-Keyplayers Galenica als Generalsekretär ins Gesundheitsdepartement. Ein Seitenwechsel, der in anderen Ländern wie den USA gesetzlich verboten wäre. Hierzulande löste die Personalie nicht einmal eine öffentliche Debatte aus.

Auch in anderen Belangen fehlen Spielregeln. Lobbyisten sind weder gehalten, bei ihrer Kontaktaufnahme mit den Behörden auf den Grund ihres Vorsprechens hinzuweisen, noch müssen sie ihre Auftraggeber bekannt geben. «Es ist nicht einzusehen, weshalb für die Parlamentsmitglieder Offenlegungspflichten über ihre Interessenbindungen bestehen, nicht aber für Lobbyisten, die den Gesetzgebungsprozess mitbeeinflussen», kritisiert der Zuger Rechtsanwalt Thomas Sägesser, unter Bundesrat Hans-Rudolf Merz stellvertretender Generalsekretär des Finanzdepartements. Weil auf Bundesebene keine Grundlage zur Verankerung solcher Transparenzvorschriften für Lobbyisten besteht, plädiert er für eine Selbstregulierung. So sollen Lobbyisten fortan in öffentlich zugänglichen Registern Angaben über ihre Auftraggeber und Mandate machen und einen Verhaltenskodex definieren. Derzeit ist eine Arbeitsgruppe der Schweizerischen Public-Affairs-Gesellschaft daran, eine entsprechende Regelung auszuarbeiten.

Klar ist, dass die Lobbyisten dabei bisweilen mit Geschenken und Einladungen zu opulenten Anlässen die Gunst der Bundesbeamten gewinnen wollen. Indra sagt, er sei als Chefbeamter mit Einladungen und Mitteilungen von Firmen jeweils überflutet worden. «Jedes Medikament möchten die Pharmafirmen einem vorstellen. Und jede Krankenkasse hat ihren eigenen Kongress, zu dem nicht nur die Bundesverwaltung, sondern auch einzelne Parlamentarier eingeladen sind.»

Im Vorfeld der Euro08 seien ihm Eintrittskarten für diverse Fussballpartien zugesteckt worden. Damals gab der Bund die Weisung heraus, dass sich Bundesangestellte nicht zu Fussballspielen einladen lassen dürfen. Nach der Affäre Hildebrand hat die Verwaltung die Schraube weiter angezogen: Bundesbeamte dürfen seither nur noch Geschenke bis zu einem Wert von 200 Franken annehmen. Und sie müssen Einladungen ablehnen, welche den Anschein der Käuflichkeit erwecken. Nun steht auch in der Verwaltung ein weiterer Schritt zu mehr Transparenz an.

Transparenz-Regeln für Lobbyisten: Mehr Licht im Geschäft der Einflussnahme

Badge-Basar
Heute gelten Parlamentarier als «Schlepper der Lobbyisten». So darf jeder der 246 National- und Ständeräte zwei Personen seiner Wahl Zutritt zum Bundeshaus verschaffen. In einem Vorstoss fordert FDP-N ationalrat Andrea Caroni, den heutigen «BadgeBasar » abzuschaffen und stattdessen durch ein sauberes Akkreditierungssystem zu ersetzen, wie es bei Journalisten schon lange üblich ist. Zugleich sollen Lobbyisten mit Zugang zur Wandelhalle sämtliche Mandate und Arbeitgeber offenlegen müssen.

Gleiche Voraussetzungen
Die Schweizerische Public Affairs Gesellschaft unterstützt den Vorschlag. Der Tenor: Für Lobbyisten sollen die gleichen Transparenz-Spielregeln gelten wie für Parlamentarier. Die staatspolitische Kommission des Nationalrats hat dem Vorstoss letzte Woche zugestimmt.

Legislativer Fussabdruck
Nicht von einer solchen Regelung betroffen wären Lobbyisten, welche auf die Verwaltung Einfluss ausüben. Sie müssen über ihre Mandate und Auftraggeber auch in Zukunft nicht öffentlich Auskunft geben. In Botschaften und Berichten listet der Bundesrat auf, welche Personen in den Arbeitsgruppen massgeblich an den Vorarbeiten beteiligt waren sowie die Teilnehmer an der Vernehmlassung. Eine schärfere Regelung hat die EU im Visier. Dort soll die Verwaltung in Zukunft minutiös auflisten müssen, mit welchen Lobbyisten sie bei der Erarbeitung ihrer Gesetzestexte gesprochen hat. So will es eine geplante Transparenz-R egel des EU-Parlaments.