Die Anzeichen einer zunehmenden Verschlechterung der Beziehung zwischen Europäischer Union und USA in Regulierungsfragen häufen sich. Die strengen neuen Regeln für ausländische Banken der US Federal Reserve haben die Europäische Kommission zur Androhung von Vergeltungsmassnahmen veranlasst. Fortschritte bei der Abstimmung der US- und EU-Regeln für Derivate – eine der Hauptursachen der Finanzkrise – gibt es nicht mehr. Und die Pläne der EU und Grossbritanniens, Bankeinlagen «abzugrenzen», dürften in Form und Inhalt absehbar sowohl voneinander als auch von der jüngst in den USA vorgestellten Volcker-Regel abweichen.

Die meisten Beobachter ziehen daraus den Schluss, dass selbst im Bereich der Finanzregulierung Machtpolitik vor Gemeinwohl geht. Doch dies ist nur ein Teil der Wahrheit. So wirft eine aktuelle Studie ein Schlaglicht auf das Versäumnis der Staats- und Regierungschefs der G20, einen widerspruchsfreien, praktikablen Fahrplan zur Umsetzung der in der Folge der Finanzkrise 2008 angekündigten Finanzreformen festzulegen. Seit rund einem Jahrzehnt fordern die Staats- und Regierungschefs die Regulierer immer wieder auf, wichtige Fragen wie die Eigenkapitalanforderungen sowie weitere Probleme wie Over-the-Counter-Derivate und Reformen bei der Bonitätsbewertung in Angriff zu nehmen. Doch die Zuständigen schalteten und walteten mehr oder weniger nach eigenem Ermessen, was dazu geführt hat, dass die Probleme nun gemäss den unterschiedlichen wirtschaftlichen und politischen Zyklen in Angriff genommen werden müssen.

In den USA sind unabhängige Behörden federführend

Radikale kulturelle Unterschiede in der Art, wie Regeln in den USA und in der EU festgelegt werden, verschärfen das Problem. Anders als in den USA, wo unabhängige Behörden die Regulierung federführend gemäss parlamentarischen Vorgaben bestimmen, legen die gesetzgebenden Akteure in Brüssel und Strassburg – Europäische Kommission, Europäischer Rat und Europaparlament – die Regulierungsagenden fest und verfassen auch die Regeln. Und obwohl EU-Behörden wie die Europäische Zentralbank immer mehr Regulierungsverantwortung übernehmen, beeinträchtigen die Unterschiede bei den Entscheidungsprozessen weiterhin Tempo und Charakter der transatlantischen Abstimmung.

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Die Sache wird dadurch verschlimmert, dass Marktreformen und geldpolitische Reformen gelegentlich miteinander verquickt werden, wobei die Regelsetzung dann teilweise von den Entscheidungen unterschiedlicher Behörden und Institutionen abhängig wird. Bei der Erfüllung der verschärften Eigenkapitalanforderungen im Rahmen von Basel III etwa geht es um mehr als nur um Regeln: Basel III erfordert die Rekapitalisierung der Banken – ein Prozess, der in Europa länger dauert als in den USA, weil die Euro-Zone erst die Finanzierungsmechanismen für Banken und finanzschwache Regierungen aushandeln musste. Inzwischen wecken diese Verzögerungen Zweifel in den USA über die Reformwilligkeit der EU.

Es fehlen geeignete Hilfsmittel für eine Finanzdiplomatie

All diese Probleme spiegeln die simple Tatsache wider, dass der Politik in einer Welt dynamischer Marktreformen geeignete Hilfsmittel für diplomatische Bemühungen im Bereich der Regulierung fehlen. Das traditionelle Mittel dafür – wechselseitige Anerkennung und Bestätigung der Gleichwertigkeit – wurde in einem Umfeld entwickelt, in dem Länder einander anstachelten, die bestehenden Normen zu verbessern. Sie boten Ausländern einen einfacheren Zugang zu ihren nationalen Märkten an, sobald die Regulierung in deren Heimatländern ihre eigene widerspiegelte. Eine Situation, in der alle Länder zeitgleich bestrebt sind, ihre Finanzsysteme in einer Vielzahl von Sektoren zu verbessern, sehen diese Mechanismen nicht vor.

Zugleich ist das traditionelle Forum für Gespräche zwischen der EU und den USA – der «Dialog über die Regulierung der Finanzmärkte» – häufig zu langsam und lässt sich zu leicht umgehen. Die Regulierungsbehörden kommen in unregelmässigen Abständen zusammen, um in schwierigen Verhandlungen Listen mit sich unterscheidenden Regeln Punkt für Punkt durchzugehen.

Die gute Nachricht ist, dass die europäischen und amerikanischen Politiker Möglichkeiten haben, die bestehenden strukturellen Hindernisse auszuräumen. Als ersten Schritt sollten sie einen neuen «Werkzeugkasten» entwickeln, um Ländern zu helfen, nicht nur die bestehenden Normen einzuhalten, sondern zusammenzuarbeiten, um diese Normen zu verbessern. Ob sie nun im Rahmen der Verhandlungen der transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft oder auf informeller Basis umgesetzt werden: Die Programme zur wechselseitigen Anerkennung und zur Bestätigung der Gleichwertigkeit sollten robuster werden, und sie sollten Verfahrensmechanismen zur zeitnahen Koordinierung der Regelsetzungs- und Verwaltungsprozesse umfassen. Zudem sollten die Koordinierungsmechanismen soweit möglich zielgestützte Prozesse sein, deren Erfolg sich an internationalen Zusagen und anerkannter Praxis messen lässt.

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Schliesslich sollte angesichts der Verbindung von Finanzaufsicht und geldpolitischen Beziehungen parallel zu den G20-Treffen von Vertretern der Finanzministerien und Notenbankern der Dialog über die Regulierung der Finanzmärkte wiederbelebt werden. Statt sich darauf zu verlassen, dass der multiregionale Finanzstabilitätsrat die Meinungsverschiedenheiten in den Griff bekommt und das Tempo der Regulierung vorgibt, sollten die Regulierungsbehörden der EU und der USA ermutigt werden, gemeinsame Lösungen und Reformen zur breiteren internationalen Erörterung vorzulegen.

Bescheidene Verbesserungen können viel ausmachen

Natürlich lassen sich mit einer Reform der transatlantischen Regulierungsarchitektur nicht alle Probleme der Finanzdiplomatie lösen, und die nationalen Interessen werden immer wichtig bleiben. Doch in einer Welt billionenschwerer Kapitalflüsse, in der ein solides globales Finanzsystem immer wichtiger wird, können selbst bescheidene Verbesserungen viel ausmachen. Bessere Mechanismen zur Regelsetzung sind ein guter Anfang.

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Chris Brummer ist Professor für Jurisprudenz am Georgetown University Law Center und Projektdirektor der transatlantischen Finanzinitiative des Atlantic Council. © Project Syndicate, 2014