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Regulierung
«Wir nehmen Kritik sehr ernst»

Finma-Präsident Thomas Bauer
«Wenn man mit anderen Ländern vergleicht, kommen die Schweizer ­Institute gut weg», sagt Thomas Bauer.Quelle: Lukas Schweizer

Thomas Bauer, Präsident der Finanzmarktaufsicht, über den Dialog mit den Beaufsichtigten, eine bessere Differenzierung bei der prinzipienbasierten Regulierung und den ­Umgang mit neuen Finanztechnologien.

Von René Maier
am 17.11.2017

Die Finma ist keine gesetzgebende Instanz. Dennoch hört man immer wieder den Vorwurf, dass die Rundschreiben quasi Gesetzescharakter haben und damit für Banken und Versicherer bindend sind. Was gilt nun? 

Thomas Bauer: Die Finma kann per Verordnungen regulieren, soweit ihr der Gesetzgeber dazu jeweils die Kompetenz überträgt. Die Rundschreiben halten dagegen unsere Aufsichts- praxis fest. Sie beziehen sich inhaltlich auf die massgebenden ­Gesetze und Verordnungen und durchlaufen einen Prozess, in dem die Betroffenen frühzeitig angehört werden. Wir sehen in den Rundschreiben auch einen Service für die Beaufsichtigten: Indem die Finma ihre Aufsichtspraxis in Rundschreiben definiert, schafft sie für Banken und Versicherungen Berechenbarkeit, Einheitlichkeit und Transparenz. 

 

Was, wenn eine Gesellschaft ein Rundschreiben ­ignoriert?

Zunächst versucht die Finma allfällige Fehlentwicklungen oder Probleme im Rahmen des Aufsichtsdialogs zu lösen. Sehr häufig führt dies bereits zu einer Lösung. Teilt eine Gesellschaft unsere Auslegung der Finanzmarktregulierung im Einzelfall aber nicht, so kann sie von der Finma eine Verfügung verlangen, gegen die sie Beschwerde ergreifen kann. Die Gerichte klären dann, welche Auffassung die richtige ist. 

 

Die Technologisierung des Finanzsektors verläuft in horrendem Tempo. Sind die Strukturen der Aufsicht noch zeitgemäss? Wo müssten sie angepasst werden, um effizienter zu sein?

Die Finma nutzt die technologischen Möglichkeiten, um die Aufgaben besser und kosteneffizienter wahrzunehmen. Ein Beispiel ist unsere neue Plattform für den elektronischen Geschäftsverkehr mit den Beaufsichtigten. 

 

Und auf Aufsichtsebene?

Ein Beispiel hier ist die Marktaufsicht. Neue technische Möglichkeiten helfen uns, um aus Big Data die für uns relevanten Informationen zu ziehen. So können wir missbräuchliches Verhalten entdecken, nachvollziehen und sanktionieren. Zudem verfolgen wir natürlich die technologischen Entwicklungen im Markt sehr aufmerksam und stehen auch mit den Marktteilnehmern in Kontakt. Dazu haben wir ein Fintech-Desk eingerichtet, wo sich Beaufsichtigte mit spezifischen Fintech-Anliegen an die Finma wenden können. 

 

Wie erleben Sie die aktuelle Stimmung der Finanzmarktakteure gegenüber der Finma?

Wir pflegen einen guten und intensiven Dialog mit den Branchen. Für mich ist entscheidend, dass dieser Dialog professionell, sachlich und mit Respekt geführt wird. 

 

Die Finma galt in der Vergangenheit eher als kritikresistent. Wie geht die Behörde unter Ihnen als Präsident mit Kritik um?

Wir nehmen Kritik sehr ernst. Es ist wichtig, dass Kritik formuliert und auch deponiert werden kann – beispielsweise bei der Anhörung zu einem neuen Rundschreiben, aber auch in formellen oder informellen Gesprächen. Fundierte Kritik gibt uns die Chance, unsere eigenen Vorgehensweisen und Überlegungen zu verbessern. 

 

Wann stört Sie Kritik?

Wenn sie pauschal geäussert wird. Oft ist das nicht konstruktiv, deshalb kann ich damit relativ wenig anfangen. 

 

Wie ist die Stimmung innerhalb der Finma?

Die Stimmung ist hervorragend. Die Mitarbeitenden sehen Sinn in unseren Aufgaben. Entsprechend hoch sind die Motivation und der Einsatz.  

 

Man hat den Eindruck, die Finma sei in jüngerer Zeit flexibler und offener im Dialog mit den Banken geworden – ein Kulturwandel oder täuscht das?

Der Dialog mit der Branche war immer schon wichtig für die Finma. Es ist zentral für uns, zu verstehen, was in der Finanzbranche die grossen Herausforderungen sind, mit welchen Risiken sie konfrontiert ist oder was neue Technologien für sie bedeuten. Hierfür braucht es einen intensiven und offenen Dialog. 

 

Sind die Beaufsichtigten auch an einem intensiven Dialog mit der Finma interessiert?

Ja, das spüren wir in den verschiedenen Bereichen. 

 

Vor Kurzem hat Direktor Mark Branson gegenüber den Kleinbanken gesagt, es sei wichtig, dass ­unnötige Hürden und Kosten für Kleinbanken identifiziert und womöglich abgebaut würden. Wieso kommt die Finma erst heute zu dieser Einsicht? 

Im Gefolge der Finanzkrise wurde auch in der Schweiz im Bereich der Regulierung viel unternommen und umgesetzt. Dies war auch nötig und sinnvoll. Nachdem nun viel erreicht wurde, ist der Moment gekommen, um die Finanzmarktregulierung zu überprüfen und zu schauen, wo wir den Regulierungsrahmen für kleine Institute noch optimieren und noch stärker entschlacken können. 

 

Wie sollte ein solches Kleinbankenregime aussehen?

Im Prinzip wollen wir unnötige Komplexität abbauen, ohne einen Sicherheitsverlust in Kauf zu nehmen. Das Ziel ist insbesondere, kleine, konservativ geführte Banken mit exzellenten Kapitalzahlen von bestimmten Anforderungen zu befreien und dadurch den Regulierungsaufwand erheblich zu reduzieren. Damit setzen wir auch unsere generelle Regulierungsstrategie um: Wo uns das Gesetz die Möglichkeit gibt, tragen wir heute schon den Grössenverhältnissen und auch den unterschiedlichen Risiken Rechnung und nehmen kleinere Banken von gewissen Vorgaben aus. Diesen Weg möchten wir konsequent weitergehen. 

 

Die Finanzmarktakteure beklagen sich nach wie vor über die Regulierungsflut, die ständig zunehmende Komplexität des Geschäfts und explodierende Compliance-Kosten. Berechtigt? 

Ohne Zweifel gibt es mehr Regulierung als vor der Finanzkrise. Aber es war auch notwendig, bestimmte Parameter neu festzulegen. Nicht nur die Finanzkrise, sondern auch verschiedene Banken-Skandale haben Mängel in der bestehenden Regulierung vor Augen geführt. Diese wurden nun korrigiert. 

 

Also ist es nicht so, dass die Banken quasi jeden Tag Dutzende neuer Regeln berücksichtigen müssen?

Wie gesagt: Es wurden in der Schweiz wie international diverse Schwachstellen in der Regulierung behoben. Aber diese intensive Phase, in der weltweit die Regulierung nachjustiert wurde, neigt sich dem Ende zu. Und man darf nicht vergessen: Wenn man mit anderen Ländern vergleicht, kommen die Schweizer Institute gut weg. Unsere Rundschreiben umfassen insgesamt 1100 Seiten. Das sind 200 bis 300 Seiten mehr als vor der Finanzkrise, über alle beaufsichtigten Branchen gerechnet. In den USA umfasst alleine der Dodd Frank Act mit seinen Ausführungsbestimmungen rund 22 000 Seiten, regelt aber nur spezifische Themen im Bankenbereich. 

 

Warum genügt für die Schweizer Finanzbranche ein anscheinend wesentlich dünneres Regelwerk?  

Wir erreichen die verhältnismässig geringe Anzahl an Regulierungsparagraphen, indem wir prinzipienorientiert regulieren. Das heisst, es wird, wo immer möglich, nur das Ziel einer Regulierung festgelegt und es werden nicht alle Eventualitäten bis ins letzte Detail durchbuchstabiert. Wie die Beaufsichtigten dieses Ziel erreichen, bestimmen sie selber. So wird auch Rücksicht auf das Geschäftsmodell und die Grösse eines Instituts genommen. 

 

Wann ist Finanzmarktregulierung kontraproduktiv?

Wenn sie unverständlich und unnötig kompliziert ist, wenn sie Wettbewerb und Innovation ohne Grund verhindert oder unnötigen Aufwand verursacht. 

 

Regulierungsarbitrage wird zunehmend ein Wettbewerbsfaktor unter internationalen Finanzplätzen. Wo steht die Schweiz in dieser Hinsicht?

Ich denke, mit dem prinzipienbasierten Regulierungsansatz sind wir in der Schweiz gut aufgestellt. Für die exportorientierten Finanzinstitute ist auch der Marktzugang wichtig. Diesen zu erreichen ist allerdings eine politische Aufgabe und erfordert in der Regel auch die Einhaltung interna­tionaler Standards. In punkto Qualität und Quantität der schweizerischen Finanzmarktregulierung sehe ich insgesamt eher einen Wettbewerbsvorteil. 

 

Trotz Swiss Finish?

Es gibt in der Schweiz keinen flächendeckenden Swiss Finish. Lediglich bei den Kapital- und Liquiditätsanforderungen insbesondere für systemrelevante Banken sind wir führend. Das ist politisch gewollt und richtig. In diesem Bereich müssen wir als Finanzplatz, der in der obersten Liga mitspielen will, vorne mit dabei sein. Eine gute Kapitalisierung erhöht die Stabilität der Institute. Dies entspricht dem hohen Anspruch unseres Finanzplatzes und ist Teil seiner Reputation. 

 

Wie stehen Sie zu dem Vorwurf, die Finma bzw. die Schweiz spiele sich als Musterknabe auf, indem sie viele Regulierungen schon übernommen habe, während die EU wieder zurückbuchstabiere? 

Hier muss man differenzieren: Es gibt Bereiche, in denen die Schweiz bei der Umsetzung internationaler Standards bewusst vorne mit dabei ist. Die Kapitalanforderungen gehören dazu. Es gibt andere Bereiche, wo die Schweiz nicht so schnell ist wie die EU – denken Sie an die in Europa umgesetzte Mifid II-Regulierung im Vergleich mit den schweizerischen Regelwerken Fidleg und Finig, die jetzt erst ausgearbeitet werden. 

 

Wie weit soll die Äquivalenz mit internationaler Regulierung gehen?

Primär sind für uns die gesetzlichen Aufsichtsziele der Stabilität und des Kundenschutzes massgeblich. Im Einklang mit der Finanzplatzstrategie des Bundesrats soll die Schweizer Finanzmarktregulierung grundsätzlich kompatibel mit internationalen Standards sein. Als Finma setzen wir uns in Abstimmung mit dem EFD und der SNB für sinnvolle internationale Standards ein, welche die globale Finanzstabilität schützen und möglichst ein Level Playing Field sichern. Dabei unterstützen wir den Ansatz einer intelligenten Äquivalenz auch mit EU-Regulierungen: nicht wörtliche Übernahme, sondern gleiche Wirkung der Schweizer Regulierung, die weiterhin prinzipienbasiert ausgerichtet sein soll. 

 

Wo stehen die Schweizer Banken bei den Eigenkapitalanforderungen und der Too- big-to-fail-Regulierung? 

Die systemrelevanten Banken haben grosse Fortschritte erzielt, sind aber noch nicht am Ziel. Sie haben Kapital aufgebaut, die Bilanzen und Risiken reduziert und sind ihre Notfallplanung angegangen. Nun geht es darum, die letzte Meile auch noch zu gehen. Das ist mit nicht geringen Herausforderungen für die Banken verbunden, auch für die drei nationalen systemrelevanten Institute. 

 

Im Finanzinstitutsgesetz (Finig) ist die prudentielle Aufsicht auch für unabhängige Vermögensverwalter vorgesehen. Wie ist der Stand bei diesem Thema?

Das Geschäft liegt gegenwärtig im Parlament. Die unabhängigen Vermögensverwalter sollen voraussichtlich von der Finma bewilligt, aber durch sogenannte Aufsichtsorganisationen als verlängerter Arm der Finma laufend überwacht werden. Die Aufsichtsorganisationen werden wiederum durch die Finma beaufsichtigt werden. Die Finma wäre gemäss aktuellem Diskussionsstand für die Rechtsdurchsetzung, das Enforcement, bei den unabhängigen Vermögensverwaltern zuständig. Für all diese neuen Aufgaben müsste die Finma zusätzliche Ressourcen aufbauen. 

 

Welche Rolle kommt der Finma beim automatischen Informationsaustausch zu?

Dies ist primär eine steuerrechtliche Frage und der Finma kommen hier keine Aufgaben bei der Umsetzung zu. Die Finma ist diesbezüglich aber mit den betroffenen Instituten in Kontakt. 

 

Im 2016 haben Sie gesagt, die Geldwäschereirisiken und der Risikoappetit bei einzelnen Banken hätten zugenommen. Was hat die Finma seither dagegen unternommen?

Die Finma betreibt eine konsequent risiko­orientierte Aufsicht in diesem Bereich. Sie will vorausschauend und auch präventiv wirken. Sie beurteilt die Institute daher anhand ihres Profils auf mögliche Risiken im Geldwäschereibereich. Sind hier die Indikatoren kritisch, so intensiviert die Finma ihre Aufsicht entsprechend. Wir haben ausserdem Sanktionen ausgesprochen, wenn etwas schiefgelaufen ist. 

 

Und was ist Ihre Erkenntnis?

Wir stellen fest, dass das Risiko-Bewusstsein der Banken in jüngerer Zeit deutlich zugenommen hat. Die freiwilligen Meldungen von potenziellen Geldwäschereifällen haben markant zugenommen, das ist ein Zeichen dafür, dass ein Umdenken stattfindet. 

 

Mit der Revision der Bankenverordnung sollen Markteintrittshürden für Fintech-Unternehmen verringert und die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes gestärkt werden. Worin liegen hier die grossen Herausforderungen für die Finma?

Gerade in einem Bereich, wo eine neue und massgeschneiderte Bewilligungskategorie Freiräume für Innovationen schaffen soll, bilden die Schnittstellen eine besondere He­rausforderung. Wir müssen die Übergänge vom regulierten zum nicht regulierten Bereich und zwischen verschiedenen Kategorien besonders im Auge haben.

 

Die Finma hat auf die Gefahren mit Kryptowährungen hingewiesen und trifft Abklärungen. Ist das nur ein Vorbote von vielen Regulierungsunschärfen, die mit neuen Technologien auf uns zukommen?  

Wir wollen, dass sich die neuen Technologien in der Schweiz entfalten können. Das bedeutet aber natürlich nicht einfach «freie Fahrt» für alle möglichen neuen Geschäftsmodelle. Wir müssen insbesondere Trittbrettfahrer, die vom gegenwärtigen Hype profitieren wollen, erkennen und eingreifen, wenn diese die bestehenden finanzmarktrechtlichen Vorschriften nicht einhalten. 

 

Aber genügt für Fintechs das traditionelle gesetzliche Rüstzeug sowie die lancierte Sandbox und Bewilligungskategorie?

Wir stehen womöglich am Anfang einer Entwicklung, die irgendwann gesetzgeberische Anstrengungen nötig machen wird, wenn es klarer ist, wo die Reise mit den neuen Technologien hingeht – und zwar nicht nur im Finanzmarktrecht, sondern ganz umfassend. Das ist aber natürlich nicht nur unsere Baustelle. Zur Zeit arbeiten wir aber mit den Instrumenten, die uns der Gesetzgeber in die Hand gegeben hat.

 

Banken beklagen sich indes über ungleich lange Spiesse bei der Einführung und Umsetzung neuer Technologien.  Wie handhabt die Finma dieses Problem?

Wir betreiben keine Industriepolitik und verhalten uns technologieneutral. Wir bevorzugen also weder eine Technologie, noch eine Branche, noch ein Geschäftsmodell. Es ist auch nicht unsere Aufgabe, hier eine Wertentscheidung zu treffen. Wer sich durchsetzt, wird der Markt entscheiden. 

 

Wie muss die Regulierung im Bereich der Fintechs und der Digitalisierung letztlich gestaltet sein, damit die Innovation am Finanzplatz Schweiz im Vergleich mit internationalen Finanzplätzen mithalten kann?

Voraussetzung ist eine Regulierung, die unnötige Hürden für neue Technologien und Modelle vermeidet. Gleichzeitig muss auch immer wieder überprüft werden, ob neue Probleme und Risiken entstehen. Hier sind die Erfahrungen aus konkreten Fällen sehr wertvoll. Sie helfen uns einerseits zu verhindern, dass neue Ideen nicht vorschnell aus regulatorischen Gründen abgewürgt werden. Andererseits müssen wir verhindern, dass die bestehenden Schutzziele über neue Technologien ausgehebelt werden.

 

Den vollständigen Artikel sowie weitere Beiträge zum Thema finden Sie in der «Schweizer Bank» Dezember 2017 / Januar 2018