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Wettbewerb
Bundesrat will Fusionskontrolle verschärfen

Bundesrat Johann Schneider-Ammann spricht waehrend einer Medienkonferenz ueber die Volksinitiative "Fuer Ernaehrungssouveraenitaet – Die Landwirtschaft betrifft uns alle", am Dienstag, 21. August 2018 in Bern. (KEYSTONE/Peter Klaunzer)
Wirtschaftsminister Schneider-Ammann: Hofft mit einer entschlackten Vorlage auf Erfolg.Quelle: © KEYSTONE / PETER KLAUNZER

Mit der letzten Reform des Kartellgesetzes scheiterte Bundesrat Johann Schneider-Ammann kläglich. Jetzt nimmt er einen neuen Anlauf.

Von David Vonplon
am 19.09.2018

Vor exakt vier Jahren stand Bundesrat Johann Schneider-Ammann vor einem grossen Scherbenhaufen. Soeben hatte der Nationalrat die Revision des Kartellgesetzes versenkt – und damit sieben Jahre Vorarbeit seines Departements vernichtet. Unter dem Eindruck des erstarkenden Franken war die Reform zum Spielball diverser ­Partikularinteressen verkommen – der ­vermeintlich grosse Wurf des Wirtschaftsministers endete als veritabler Rohr­krepierer.

Die Niederlage hallt bis heute nach. Bundesrat Schneider-Ammann liess das Kartellgesetz unangetastet, obwohl der Nutzen diverser Elemente der gescheiterten Revision im Parlament weitgehend unbestritten war: etwa die Verschärfung der Fusionskontrolle oder die Ausdehnung der zivilrechtlichen Klagemöglichkeiten auf Konsumenten. Doch: Weshalb sich viel Aufwand aufhalsen, wenn am Schluss doch wieder ein Absturz droht?

Fusionsverbot von Orange und Sunrise als Ausnahme

Mittlerweile hat man im Wirtschafts­departement neuen Mut gefasst. Und ist gewillt, einen neuen Anlauf zu nehmen, um das Wettbewerbsrecht zu moderni­sieren – wenn auch in abgespeckter Form. Noch in diesem Jahr will der Bundesrat die Vernehmlassung für eine neue Teilrevi­sion des Kartellgesetzes eröffnen. Diese soll sich «auf einige klar umrissene Themen beschränken, um im Parlament möglichst breite Unterstützung zu finden», heisst es in einem White Paper des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco), das die geplanten Kernelemente der Vorlage skizziert und der «Handelszeitung» vorliegt.

Im Zentrum der Revision steht die ­Modernisierung der Fusionskontrolle. Konkret soll der bisher von der Wett­bewerbskommission (Weko) angewandte Marktbeherrschungstest durch den in der EU praktizierten SIEC-Test abgelöst werden. In der Schweiz liegt die Hürde für Eingriffe heute sehr hoch: Ein Verbot ­aussprechen können die Wettbewerbs­hüter nur, wenn ein Zusammenschluss eine marktbeherrschende Stellung eines Unternehmens begründet oder verstärkt und dadurch den Wettbewerb beseitigt.

In der jüngeren Vergangenheit konnte die Weko denn auch nur gerade eine Fu­sion rechtskräftig untersagen: Jene von Orange und Sunrise. «Die Fusionskontrolle stellt heute einen teuren Leerlauf dar», sagt Samuel Rutz, Projektleiter beim Be­ratungsbüro Swiss Economics, «sie ist weitgehend wirkungslos, bindet aber Ressourcen bei der Weko und verursacht aufseiten der Unternehmen hohe Kosten.»

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Mit der Einführung des EU-Tests würden die Zähne der Weko geschärft: Fortan könnte die Behörde bereits intervenieren, wenn Anhaltspunkte bestehen, dass ein Zusammenschluss zu einer erheblichen Behinderung von wirksamem Wettbewerb führt. Neu sollen dabei laut dem ­Seco-Papier auch die Auswirkungen eines Zusammenschlusses auf die Konsumenten berücksichtigt werden.

«Fusionsbedingten Konzentrationstendenzen, wie sie etwa im Lebensmittel-Detailhandel zu beobachten waren, könnte damit besser entgegengetreten werden», ist Rutz überzeugt. Der Ökonom hat die Auswirkungen eines System­wechsels in einer Studie untersucht. Der Schluss:  Mit der Anwendung des EU-Tests würden künftig mehr Fusionen untersagt. Auch dürfte ein Systemwechsel den KMU nützen, weil sich die Markt­konzentration auf Zuliefer- und Absatzmärkten besser bekämpfen liesse. Um ­unnütze Doppelspurigkeiten zu vermeiden, schlägt das Seco eine erleichterte Meldepflicht für länder­übergreifende ­Fusionen vor. Damit liesse sich verhindern, dass die gleichen Fälle von den Wettbewerbsbehörden der EU und der Schweiz parallel beurteilt werden.

Systemwechsel nützt KMU

Ein verbreitetes Ärgernis bei Unternehmen ist, dass die Wettbewerbsverfahren häufig extrem lange dauern. Als Gegenmittel gegen diese Bummeljustiz schlägt das Seco nun die Einführung von Ordnungsfristen ein. An sie müsste sich nicht nur die Weko halten, sondern auch die Gerichte. Die Obergrenze von der Eröffnung einer Untersuchung bis zum rechtskräftigen Entscheid soll dabei fünf Jahre betragen. Ein ambitioniertes Ziel: «Kartellrechtliche Verfahren sind häufig komplex und langwierig. Ohne personelle Aufstockung bei den Behörden dürfte eine Verkürzung der Verfahren kaum möglich sein, wenn man bei der Qualität der ­Urteile Abstriche vermeiden will», sagt ­Daniel Emch von Kellerhals Carrard.

Im Weiteren sollen künftig an einer Absprache beteiligte Unternehmen nicht nur mit Bussen, sondern auch mit Schaden­ersatzforderungen konfrontiert werden können. Werden Konsumenten Opfer von Kartellverstössen, könnten sie auf zivilrechtlichem Weg klagen. Und dafür müssten Unternehmen auf Anordnung eines Zivilrichters Beweismittel offenlegen.

Kritische Anwälte

Noch sind die einzelnen Bausteine der Vorlage nicht in Stein gemeisselt – und Anpassungen am Revisionsentwurf möglich, bis der Bundesrat die Vernehmlassungsvorlage präsentiert. Bereits zeichnet sich aber ab, dass die geplante «Mini-Reform» keineswegs überall auf Anklang stösst. Die Gewerkschaften stehen ihr grundsätzlich skeptisch gegenüber. «Wir erkennen keinen akuten Handlungsbedarf», sagt Isabel Martinez vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB). Sie bezeichnet die ­geplante Teilrevision als «Zwängerei».

Kritische Töne sind auch aus Anwaltskreisen zu vernehmen. «Zwar ist es eine Erleichterung, wenn die Schweiz bei der Fusionskontrolle die gleichen Kriterien anwendet wie die EU», sagt Kartellrechtsexperte Daniel Emch. «Allerdings erhalten die Wettbewerbsbehörden mit der Neu­regelung auch einen deutlich grösseren Ermessensspielraum.» Das führe zu einer weniger grossen Rechtssicherheit auf­seiten der Unternehmen.» Überdies fehle der Nachweis, dass wegen Zusammenschlüssen in der Vergangenheit ein volkswirtschaftlicher Schaden entstanden sei. Erst dies würde eine Gesetzesverschärfung rechtfertigen.

Der Elefant im Raum im Ringen um eine Modernisierung des Kartellgesetzes ist indes die Fair-Preis-Initiative. Im August hat sich der Bundesrat für einen ­indirekten Gegenvorschlag zum Volksbegehren ausgesprochen, das es Anbietern untersagt, in der Schweiz höhere Preise zu verlangen als im Ausland.

Obwohl auch der Gegenvorschlag eine Änderung des Kartellgesetzes nach sich ziehen würde, will das Departement von Bundesrat Schneider-Ammann die beiden Vorlagen getrennt behandeln. Die Fehler der Vergangenheit will man offenbar nicht wiederholen: Vor vier Jahren brachen die übereilt eingebrachten Massnahmen zur Bekämpfung der Hochpreisinsel der Reform das Genick. Das soll nicht noch einmal passieren.

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