Der Steuerstreit mit den USA ist eine Abfolge von Fehleinschätzung und Nachgeben. Das Ergebnis ist für das Land verheerend: Über 100 Banken werden insgesamt rund 10 Milliarden Franken an Busse und Tausende von Kundennamen in die USA liefern, das Bankgeheimnis ist ausgehebelt. Die Akteure und ihre Rollen:

1. Die Banken: Desorientiert

Im Sommer 2009 bietet sich der Credit ­Suisse und anderen im US-Steuerstreit exponierten Banken eine historische Chance. Sie können auf den UBS-Staatsvertrag zwischen Amerika und der Schweiz aufspringen. Der Passus, den die USA der Schweiz in den Verhandlungen aufzwangen, lautet, dass bei anderen Banken gleich wie mit der UBS verfahren würde, «sofern sich diese auf ein Handlungsmuster und Umstände stützen, welche denjenigen im Fall der UBS AG entsprechen». Gemeint ist Beihilfe zu «schwerer Steuerhinterziehung», definiert durch eine willkürlich festgelegte Untergrenze von 1 Million Franken hinterzogene Vermögen. Im Nachhinein wäre eine Offenlegung von Hunderten oder Tausenden US-Kundennamen zwar rechtsstaatlich unschön, aber die mit Abstand günstigste Lösung für CS, Julius Bär, Zürcher und Basler Kantonalbank, Genfer Pictet und weitere Banken gewesen, gegen welche die USA später Strafverfahren anstrengten.

Dass alle Involvierten – Bundesrat, Banken – davon absehen, ist im Rückblick der kapitale Fehler. Der Grund liegt bei den Bankern. Urs Rohner und Romeo Cerutti von der CS, Martin Scholl von der ZKB, Patrick Odier von der Bankiervereinigung und die übrigen «big shots» des Finanzplatzes glauben, es würde genügen, wenn sie ab sofort keine neuen Schwarzgeld-Amerikaner mehr aufnähmen. Die Dimension der nach Bekanntwerden des UBS-Betrugs eingesammelten unversteuerten US-Vermögen unterschätzen sie. Zudem erklären sie, das Schwarzgeldpro­blem sei bei ihnen nie so gravierend wie bei der UBS.

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Diese gilt 2009 als toxisch. Kein Institut will in einem Atemzug mit der tief gefallenen Grossbank genannt werden. In den Teppichetagen von CS, Bär und Co. verfällt man dem Irrglauben, die US-Strafermittler würden ruhen, sobald der Fall UBS mit einer saftigen Busse erledigt wäre. Wie sehr die Banker die Lage falsch einschätzen, zeigt ihre fahrlässige Reisepraxis. Erst als die USA Anfang 2011 in New York einen CS-Banker verhaften, der Amerika-Kunden der UBS betreute, erwachen sie.

2. Der Bundesrat: Wankelmütig

Von einem effizienten Zusammenspiel von Zürich und Bern – wie bei der UBS-Subprime-Rettung im Herbst 2008 – ist wenige Wochen später nichts mehr zu ­sehen. Jetzt dominieren Eigeninteressen, Missgunst und ein strategisches Chaos. Im Dezember 2008 belagern Nationalbank-Präsident Jean-Pierre Roth und Bankenaufsicht-Präsident Eugen Haltiner, ein Ex-UBS-Spitzenmann, den zuständigen Finanzminister Hans-Rudolf Merz. Dieser soll seinen Widerstand gegen eine Offenlegung von rund 250 US-Kunden der Grossbank aufgeben, ansonsten könnte die Bank von der US-Justiz angeklagt werden – ein unkalkulierbares Risiko.

An ihrer letzten Sitzung 2008 gibt die Landesregierung der Bankenaufsicht grünes Licht, eine Datenlieferung an die USA unter einem spitzfindigen Bankengesetz-Artikel aufzugleisen. Einzelne Mahner im Departement Merz, die das massive Lobbying von UBS-Chefjurist Markus Diethelm kritisieren, setzen sich nicht durch. FDP-Bundesrat Merz ist mal für eine Hilfeleistung durch den Bund, dann wieder dagegen. Zuletzt überlässt er das Feld den Beamten in der Finanzaufsicht und den UBS-Strippenziehern. Die Geschäftsprüfungsdelegation, die den UBS-Offshore-Fall untersucht, beschreibt den Kenntnisstand einzelner Bundesräte im Steuerstreit so: «Rudimentär.»

Im Sommer 2010 muss das Parlament mittels Sondergesetz den Weg für die grösste Amtshilfe aller Zeiten frei machen. Die Schweiz liefert die Daten von 4450 US-Kunden in die USA. Im Herbst 2010 ist die UBS aus dem Schneider. Dass die Amerikaner längst die Phase 2 mit Ermittlungen gegen weitere Banken eingeläutet haben, merkt niemand in Bern.

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3. Der Unterhändler: Desavouiert

Michael Ambühl wird im Frühling 2010 Chef des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen. Ende 2010 packt der Berner das US-Dossier an. Bevor er antritt, geben die USA mit der Verhaftung eines CS-Bankers in New York und der anschlies­senden Anklagewelle gegen mehrere Ban­ker den Tarif durch. Im Spätsommer 2011 zeigt sich, wie wenig die USA sich auf Verhandlungsrunden à la Ambühl einlassen wollen. Als der Unterhändler ein Top-down-Vorgehen vorschlägt, antwortet James Cole, die Nummer zwei im US-Justizamt, mit einem Ultimatum. Entweder würden innerhalb einer Woche umfangreiche Daten geliefert, oder es würde strafrechtlich gegen die CS vorgegangen.

Wieder bricht der Bundesrat ein. Zusammen mit den Angaben aus den freiwilligen Offenlegungen ihrer Steuersünder haben die US-Häscher nun die Schweiz und ihre Banken am Wickel. Ein letzter Versuch, den Schaden in Grenzen zu halten, misslingt Ende 2011. Das Bundesamt für Justiz unter der neuen SP-Bundesrätin Simonetta Sommaruga will den Amerikanern die Zusicherung abringen, dass die übermittelten Namen von Schweizer Bankern nicht für Strafverfahren verwendet werden dürfen. Sommaruga, die als Linke am stärksten für die Verteidigung des Rests des Bankgeheimnisses und Datenschutzes kämpft, setzt sich in der Regierung nicht durch. Dort gibt in Sachen USA Ambühls Vorgesetzte, Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf von der Minipartei BDP die Richtung vor. Deren Slalomkurs führt ins Verderben.

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Als sie Ende 2012 den Automatischen Informationsaustausch propagiert, sieht sich ihr Chefunterhändler Ambühl mit seiner Abgeltungssteuer öffentlich des­avouiert. Ambühl überlegt sich, sofort den Bettel hinzuschmeissen, bleibt dann aber noch bis August 2013. Das Verhältnis zu seiner Chefin ist nun vollends zerrüttet, Ambühl ist demotiviert – er will möglichst schnell einen Abschluss in den USA und einen Abgang aus Bern.

Das Verhandlungsergebnis ist katastrophal. Das US-Ablassprogramm für die Banken mit den Kategorien 1 bis 4 und Schuldzahlungen von bis zu 50 Prozent auf die verwalteten US-Vermögen bedroht einzelne Banken existenziell.

4. Die Finanzaufsicht: Viel zu defensiv

Zum Jahreswechsel 2008/2009 wird aus der Bankenkommission die Finanzmarktaufsicht (Finma). Statt einer Spezial-abteilung der Bundesverwaltung erhält die Schweiz einen voll ausgestatteten Regulator von Banken und Versicherungen. Sogar ein neues Gebäude am Berner Stadtrand ist nötig, was die ganze Organisation monatelang mit sich selbst beschäftigt. Derweil spielt sich draussen das grösste Drama der Neuzeit ab. Sofort nach der UBS-Rettung beginnt Finma-Chefjurist Urs Zulauf, mit der Credit Suisse und den anderen exponierten Banken die Risiken im Offshore-Geschäft zu analysieren. Es ist die heisse Phase, als viele UBS-Amerikaner das Weite suchen – und auch bei Schweizer Privatbanken unterkommen. Die Gefahr ist reell, dass der ganze Finanzplatz vom toxischen US-Geld verseucht wird. Die Finma und ihr Chefjurist verhindern dies nicht. Im ganzen Verlauf von 2009 geht keine eindeutige Warnung an den Bankenplatz heraus. Erst im März 2010 lautet die Order: Eine Bank oder ihre Angestellten könnten sich «nach ausländischem Recht als Gehilfen an Steuerdelikten ausländischer Kunden strafbar machen», meint Zulauf anlässlich des Jahresgesprächs seiner Aufsichtsbehörde. Dies könne sogar dann zutreffen, wenn die Banken und ihre Berater ausschliesslich «in der Schweiz tätig» seien.

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Selbst da dauert es nochmals ein halbes Jahr, bis die Finma in einem verbind­lichen Schreiben an die Banken das neue Regime offiziell in Kraft setzt. Da ist der Bankenplatz längst von den USA umzingelt.

Mitarbeit: Stefan Barmettler