Das System funktioniert: IBM Schweiz hatte gegen die Vergabe eines 50-Millionen-Auftrages durch das Eidgenössische Volkwirtschaftsdepartement an Swisscom Beschwerde eingereicht. Die Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen gab dem Informatikunternehmen auf Grund von gravierenden Verfahrensmängeln Recht, weshalb das Departement nun die Nachverhandlungen mit der Swisscom und IBM nochmals führen muss. Wenn das System mitsamt Selbstregulierung funktioniert, was ist denn der Grund, dass der Schweizerische Gewerbeverband in einer Stellungnahme vom Frühjahr 2003 «eine weit verbreitete Unzufriedenheit» mit dem öffentlichen Beschaffungswesen konstatiert und als Antwort auf diese Kritik neun Thesen für eine KMU-freundliche Praxis formuliert (siehe Kasten)? Und was hat es auf sich, dass das öffentliche Beschaffungwesen in der Liste der Sündenböcke, die das Wachstum der Schweizer Wirtschaft bremsen, einen Spitzenplatz einnimmt? Was immerhin erstaunlich ist, als die Gesetzgebung erst in jüngster Zeit im Rahmen des WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen auf der einen und der bilateralen Abkommen mit der EU auf der anderen Seite im Sinne einer Marktöffnung liberalisiert wurde.

Die Zeit ist reif

Die Antwort auf beide Fragen ist relativ einfach. Christoph Meyer, Jurist bei Ernst & Young, bringt sie in der jüngsten Ausgabe des «Schweizer Treuhänders» auf den Punkt: «Das heutige öffentliche Beschaffungswesen ist äusserst kompliziert, vielschichtig und für Laien kaum durchschaubar. Die Tatsache, dass das Beschaffungsrecht auf den Stufen Bund, Kantone und Gemeinden geregelt ist, sorgt ebenfalls nicht gerade für Übersichtlichkeit.»

Das System habe sich prinzipiell bewährt, hielt der Bundesrat noch im Herbst 2001 fest, meinte gleichzeitig aber auch, dass die Zeit reif sei, nach den Reformen der späten 90er Jahre eine Zwischenbilanz zu ziehen. Das Ergebnis dieser Erkenntnis ist die gegenwärtig laufende Revision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BoeB), für die auch die Geschäftsprüfungskommisson des Nationalrats im Februar 2002 plädierte.

Die Revision soll 2006 abgeschlossen sein und gemäss Willen der Landesregierung die folgenden Ziele erreichen: Transparentere und flexiblere Verfahren, Förderung des wirksamen, echten und fairen Wettbewerbs, wirtschaftlicherer Einsatz öffentlicher Mittel, verbesserter Marktzugang und effizientere Verhinderung der Diskriminierung von Anbietern sowie die Berücksichtigung des Prinzips der Nachhaltigkeit. Dringend nötig ist auch ein neues Statistikkonzept, das im Unterschied zur bisherigen Beschaffungsstatistik, die weder Dienstleistungen noch Bauten aufführt, Aussagen über die volkswirtschaftlichen Auswirkungen des Beschaffungswesens ermöglicht. Denn jährlich werden in der Schweiz von Bund, Kantonen und Gemeinden Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge im Wert von mehr als 30 Mrd Fr. vergeben, was rund einem Viertel der öffentlichen Ausgaben in der Schweiz und knapp 10% des Bruttoinlandprodukts entspricht.

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Eine Revision des Beschaffungswesens mit dieser Zielrichtung sei durchaus im Interesse der Wirtschaft, sagte Gregor Kündig von Economiesuisse. Der Spitzenverband der Schweizer Wirtschaft hat deshalb in einem Newsletter die Unternehmen ermuntert, sich an einer breit angelegten Umfrage zu beteiligen, welche die Beschaffungskommission des Bundes im Frühsommer im Rahmen einer Standortbestimmung durchführte.

Ergebnisse dieser Umfrage liegen noch nicht vor. Doch zeigt allein schon die Lektüre des rund 100-seitigen Fragebogens, dass die Verantwortlichen im Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) ziemlich genau wissen, wo es in der heutigen Beschaffungsordnung und -praxis klemmt: Unklarheiten bei der Ausschreibung, Kompliziertheit der Verfahren, mangelnde Rechtssicherheit, die Frage der Absprache unter den Anbietern, die Berücksichtigung von Umweltbelangen und Sozialklauseln, das Vorgehen bei besonders grossen und komplexen Projekten sowie die Nachfragemacht der öffentlichen Hand sind offensichtlich die brennendsten Themen. Daneben testet das BBL, ob allenfalls neue Verfahrensarten akzeptiert würden oder ob man von Anbieterseite eine Ombudsstelle oder Überwachungskommission als nötig erachte.

Wie das Ergebnis dieser Umfrage auch aussehen mag, gibt es für den Basler Ökonomie-Professor René L. Frey bei der Revision des Beschaffungswesens nur eine Stossrichtung: «Die Beschaffungspolitik des Bundes der Kantone, der Gemeinden und der öffentlichen Unternehmungen muss in der heutigen weltwirtschaftlichen Situation effizienzorientiert sein. Sie braucht nicht mehr in den Dienst der Umverteilungspolitik gestellt zu werden», heisst es dazu in einer Studie.

Problem ist die Praxis

Aus volkswirtschaftlicher Sicht besteht nach Frey das Hauptproblem nicht so sehr beim Beschaffungsrecht, als vielmehr in der Beschaffungspraxis. «Regional unterschiedliche Beschaffungsregeln lassen sich, wegen der damit verbundenen Intransparenz, leicht für die Bevorzugung eigener Firmen missbrauchen.» Kantonale und regionale Sonderregeln gehörten abgeschafft, soll das Submissionswesen die Konkurrenz fördern und letztlich zu niedrigeren Preisen führen.

Unterschiedliche Regelungen erschweren die Transparenz, eine der Hauptforderungen des WTO-Abkommens über das öffentliche Beschaffungswesen. Angestrebt werden sollte nach Frey deshalb eine vom Zürcher Staatsrechtler Giovanni Biaggini entwickelte Teilvereinheitlichung von Bundes- und Kantonsregelungen.

Mehr Transparenz und damit mehr Wettbewerb und Effizienz erwartet Frey ebenfalls von einer Vereinheitlichung der Schwellenwerte (Projektsumme, ab der eine öffentliche Ausschreibung erfolgen muss), von einer schärferen Umschreibung der Auswahlkriterien «Qualifikation des Anbieters», «Preis» und «Qualität» sowie von der Schaffung wirksamer, rascher und kostengünstiger Überwachungsmechanismen.

Mehr Durchblick im Dschungel des Beschaffungswesens könnte schliesslich das Projekt simap.ch schaffen, eine Internetplattform von Bund und Kantonen für den Informationsaustausch zwischen öffentlichen Vergabestellen und Anbietern. In der vergangenen Woche waren auf der Webseite 13 neue Ausschreibungen aufgeführt, vom Spital in Lugano bis zu Kanalisationsarbeiten am Claragraben in Basel. Zuschläge gab es nur einen: Das Metallbauunternehmen Steiner SA in La Chaux-de-Fonds kann für den Kanton Waadt im Autobahnabschnitt Yverdon­Neuchâtel Arbeiten an der Signalisation im Wert von 686 176 Franken und 60 Rappen ausführen. Es war die niedrigste Offerte, die höchste betrug 1823034 Fr. Warum die Steiner SA den Zuschlag erhalten hat, verrät simap.ch nicht. So weit geht die Transparenz nun doch noch nicht.

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Thesen

KMU-freundliche Beschaffungspraxis

Der Schweizerische Gewerbeverband (SGV) geht mit klaren Vorstellungen in die Debatte zur Revision des öffentlichen Beschaffungswesens. Er hat sie in neun Thesen formuliert, welche die Submissionspraxis KMU-freundlicher gestalten soll:

- Vereinheitlichung des Beschaffungsrechts und der Vollzugspraxis in Bund, Kantonen und Gemeinden, «um bestehende Widersprüche, Inkohärenzen und Unübersichtlichkeiten zu beseitigen». Einheitliche Schwellenwerte für die ganze Schweiz.

- Den Zuschlag soll künftig das für die Vergeberin wirtschaftlich günstigste und nicht das preislich tiefste Angebot erhalten.

- Verzicht auf Abgebotsrunden, Vergabe zu einem reellen Preis: «Es kann nicht im Interesse der öffentlichen Hand sein, Leistungen zu betriebswirtschaftlich nicht korrekt kalkulierten Preisen einzukaufen.»

- Der Staat darf seine Nachfragemacht nicht ausnutzen. Deshalb muss er sich an die Spielregeln des Markts halten.

- Auch allgemeine Interessen des Staates sind bei der Vergabe zu berücksichtigen, so die Lehrlingsausbildung.

- Es soll ein fairer Wettbewerb stattfinden, zum Beispiel Nichtberücksichtung von Unternehmen, die GAVs nicht einhalten.

- Die Qualität der Ausschreibungen ist zu verbessern.

- In den Vergabebehörden sollen vermehrt Unternehmerinnen und Unternehmer Einsitz nehmen, die ein sachkundigeres Vorgehen garantieren.

- Das Beschaffungswesen soll dereguliert werden. (syn)