Nach der gewonnenen Volksabstimmung über die Personenfreizügigkeit holte Bundesrätin Micheline Calmy-Rey eine alte Idee aus der Schublade: Das Geflecht der bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der EU soll mit einem Rahmenabkommen neu geordnet werden. Bei ihrem Treffen mit EU-Aussenkommissarin Benita Ferrero-Waldner am Donnerstag nach der Abstimmung in Brüssel will sie die Idee besprechen.

Ein Rahmenabkommen steht nicht zum ersten Mal auf der Agenda einer Begegnung zwischen Calmy-Rey und Ferrero-Waldner. Bereits nach der letzten Volksabstimmung über die Freizügigkeit im September 2005 hatten sie es unverbindlich diskutiert. Lanciert hatte die Idee drei Jahre zuvor eine schweizerische «Groupe de réfle-xion Suisse-Europe».

Das Konzept ist seither nie ganz aus der schweizerischen Europadebatte verschwunden, wurde aber auch nicht wirklich weiterverfolgt. In Brüssel wurde das Rahmenabkommen auch schon mit einer Seeschlange verglichen - ein Fabeltier, das gelegentlich seinen Kopf aus dem Meer erhebt. So ist ein Auftrag des Ständerates an den Bundesrat von 2005, einen Bericht darüber auszuarbeiten, noch immer hängig.

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Neu ist seit einigen Monaten, dass die EU die Idee aufgegriffen und knapp, aber deutlich formuliert hat, was sie davon erwartet. Eigentlich wäre damit die Grundlage für ernsthafte bilaterale Gespräche gegeben. Das Problem ist bloss, dass die Erwartungen der EU in der Schweiz kaum auf grosse Gegenliebe stossen werden.

De facto autonomer Nachvollzug

Nachzulesen ist die Position der EU in einer Bilanz der bilateralen Beziehungen, die der EU-Ministerrat im Dezember verabschiedet hat: «Ein solches Abkommen sollte auch die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands bei allen Abkommen sowie einen Mechanismus beinhalten, mit dem die regelmässige Aktualisierung und einheitliche Auslegung dieser Abkommen gewährleistet wird.» Anders gesagt: Das Rahmenabkommen soll dafür sorgen, dass die Schweiz in allen Bereichen, die von bilateralen Verträgen abgedeckt sind, neues EU-Recht rasch übernimmt.

Es liegt auf der Hand, dass diese Forderung politisch brisant ist. Als die EU im Steuerstreit kantonale Steuervergünstigungen für gewisse Firmen als unerlaubte staatliche Beihilfe und Verstoss gegen den Freihandelsvertrag verurteilte, tat sie dies im Licht des aktuellen EU-Rechts. Bern entgegnete da-mals, das Freihandelsabkommen sei ein statischer Vertrag. Die Weiterentwicklung des EU-Rechts nach dem Vertragsabschluss 1972 sei daher nicht von Belang.

Der Bundesrat ist sich offenbar nicht einig, ob ein Rahmenabkommen wünschbar ist. Wirtschaftsministerin Doris Leuthard ging noch vor dem Treffen von Calmy-Rey mit Ferrero-Waldner öffentlich auf Distanz. Es gebe keinen entsprechenden Beschluss der Regierung und «kein entsprechendes Mandat, das voranzutreiben», sagte sie gegenüber Radio DRS. Calmy-Rey bemühte sich ihrerseits bereits am Abstimmungssonntag, Befürchtungen über ein Rahmenabkommen zu zerstreuen. «Das betrifft aber nur institutionelle Fragen», beschwichtigte sie, «wichtig ist, dass wir unsere Souveränität nicht verlieren.» Gleichzeitig erhofft sie sich von einem Rahmenabkommen eine Mitwirkung der Schweiz bei der Ausarbeitung von neuem EU-Recht - die EU wird der Schweiz allerdings kaum Mitwirkung gewähren, wenn diese zugleich auf ihre Souveränität pocht.

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«Die Vorstellungen der EU und der Schweiz liegen noch sehr weit auseinander», sagt auf Anfrage der in Brüssel tätige Schweizer Wirtschaftsanwalt Jean Russotto, der ein engagierter Befürworter eines Rahmenabkommens ist. Er ist jedoch zuversichtlich, dass sich die Differenzen mit ein wenig Kreativität überwinden lassen. Tatsächlich gibt es bereits ein mögliches Modell: Der Schengen-Vertrag verpflichtet die Schweiz zur Übernahme von neuem Schengen-Recht, gewährt ihr aber auch Mitsprache.

Statisch versus dynamisch

Der Hauptvorteil des Rahmenabkommens wäre für Russotto: «Es könnte den Bilateralismus in einer dynamischen Form neu konsolidieren.» Mit einem flexibleren Rahmen liessen sich Blockaden besser vermeiden. Solche befürchtet er bei den laufenden Verhandlungen über ein Strommarktabkommen und den Agrarfreihandel - möglicherweise zu Recht. Denn in der Bilanz der bilateralen Beziehungen betonte der EU-Ministerrat auch, dass neue Abkommen nur zu haben seien, wenn der Steuerstreit bereinigt wird. Vielleicht lockt dieses Dilemma die legendäre Seeschlange Rahmenabkommen nun doch an Land.

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Nächste Meilen- und Stolpersteine auf dem bilateralen Weg

Sieben Jahre brauchte die Schweiz, um nach dem Nein zum EWR im Dezember 2002 ihr Verhältnis zur Europäischen Union (EU) zu definieren. Der erste Schritt waren 1999 die bilateralen Verträge I, die im Mai 2000 vom Volk gutgeheissen wurden. Den zweiten bildeten 2004 die Bilateralen II. Damit ist der bilaterale Weg jedoch noch nicht zu Ende. Die nächsten Dossiers liegen auf dem Tisch.

Steuerstreit Der sogenannte Steuerstreit zwischen der Schweiz und der EU dreht sich um die kantonalen Steuerprivilegien für Holding-, Domizil- und gemischte Gesellschaften. Die Privilegien seien unerlaubte staatliche Beihilfen, die den Handel zwischen der Schweiz und der EU beeinträchtigten.

Im Vorfeld der Abstimmung über die Personenfreizügigkeit hat sich die EU bewusst zurückgehalten. Angesichts der verschärften Steuerdiskussion innerhalb der EU ist ab jetzt mit erhöhtem Druck auf die Schweiz zu rechnen. Das dürfte die Schweizer Delegation zu spüren bekommen, die sich am Freitag nach der Abstimmung mit Vertretern der EU zu einer weiteren Dialog-Runde auf Botschafterebene trifft. Bern zeigt sich im Vorfeld des Gesprächs wortkarg. Man werde in Brüssel die Vorschläge zur Unternehmenssteuerreform III genauer erläutern, die Finanzminister Hans-Rudolf Merz Mitte Dezember skizziert habe, war im Finanzdepartement zu erfahren.

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Viel Konkretes hat die Schweizer Delegation allerdings nicht zu bieten. Klar äussert sich der Bundesrat nur zu den rund 10000 Briefkastenfirmen: Er will sie abschaffen. Merz denkt auch daran, Holdinggesellschaften die Geschäftstätigkeit im Ausland zu verbieten. Offen ist jedoch, wie die von der EU geforderte Gleichbehandlung der Gemischten Gesellschaften erreicht werden soll. Das Finanzdepartement spricht von «gewissen Anpassungen».

Die Beilegung des Steuerstreits scheint fast ein Ding der Unmöglichkeit: Zum einen muss die Schweiz als autonomer Staat sowohl aus innen- als auch aus aussenpolitischen Gründen den Eindruck vermeiden, sie beuge sich dem Druck der EU. Zum andern lässt es der Föderalismus nicht zu, dass Bern in die Steuerhoheit der Kantone eingreift. Schliesslich haben die Kantone auch schon klar gemacht, dass für sie die radikal-einfache Lösung - Aufhebung der Privilegien und dafür im Gegenzug eine niedrigere Besteuerung der Gewinne - nicht in Frage kommt.

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Agrarfreihandel Die Verhandlungen mit der EU über das Agrarfreihandelsabkommen begannen im November 2008, die nächste Runde findet im Mai statt. Es wird mit einem Verhandlungshorizont von zwei Jahren gerechnet und einer Öffnung der Grenzen bis 2016. Mit dem Freihandelsabkommen würden die Lebensmittelpreise nach Schätzungen des Bundes um ein Viertel sinken. Eine weitere Folge des geplanten Abbaus von Zöllen und Importkontingenten wäre, dass die Verarbeiter billigere Rohstoffe einkaufen und einfacher exportieren könnten. Der Bund rechnet mit einem zusätzlichen Wachstum des BIP um 0,5%. Innenpolitisch als Knacknuss gilt in diesem Zusammenhang die Höhe der Begleitmassnahmen für die Bauern, welche der Bund zuletzt mit 3 bis 6 Mrd Fr. veranschlagte.

Stromabkommen Unter dem Eindruck des in der Schweiz bei einer Übertragungsleitung verursachten Blackouts in Italien 2003 beschlossen die EU und die Schweiz, Transitlieferungen vertraglich zu regeln, damit die Liberalisierung der Strommärkte nicht auf Kosten der Versorgungssicherheit geht. Ein weiterer Punkt auf der Traktanden-liste ist die Harmonisierung der Sicherheitsstandards; der Blackout in Italien wurde vor allem durch unterschiedlich ausgestaltete Regeln verursacht. Fortgesetzt werden die Verhandlungen voraussichtlich im Frühling. Erst dann wird sich zeigen, wie kompromissbereit die EU bei umstrittenen Fragen ist, so etwa bei den bestehenden Durchleitungsprivilegien für Strom, der aus französischen Kernkraftwerken in die Schweiz fliesst.(syn/clu/mju)

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