Die «Zeit» hat im Dezember die Weltklimakonferenz von Kopenhagen auf ihrem Online-Portal ohne Wenn und Aber als Desaster bezeichnet und vom «Gipfel der Schande» geschrieben - eine Einschätzung, die in jenen Tagen vielerorts vorherrschte. Zu einem Debakel auf der medialen Weltbühne wurde «Kopenhagen» zweifellos. Schuld waren aber vor allem die zu hohen Erwartungen. Von einem Desaster im Sinne einer Katastrophe zu sprechen, verkennt nämlich die ungeheure Komplexität der gestellten Aufgabe.

Dass die hochgesteckten Ziele von «Kopenhagen» - ein umfassendes globales Klimaregime und ein gesetzlich bindender Vertrag für eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls - 2009 nicht zu erreichen sein würden, hatte sich, lange bevor die Uno im Herbst die Erwartungen zu dämpfen begann, abgezeichnet. Inzwischen haben die Verantwortlichen der nächsten Vertragsparteienkonferenz, der COP-16, die am 29. November in Cancún eröffnet wird, denn auch bereits deutlich gemacht, dass es diesmal kein «historischer Klimagipfel», sondern vor allem eine Arbeitskonferenz zur Etablierung des Fundaments für zukünftige Abkommen sein werde. Von einem gesetzlich verbindlichen Vertrag in diesem Jahr ist nicht mehr die Rede.

Neue Nüchternheit

Die neue Nüchternheit hat ihre Gründe. Zur Debatte steht seit der COP-13 auf Bali im Jahr 2007 nichts weniger als ein völlig neues globales Abkommen, das den gordischen Knoten lösen soll, den die Klimakonferenz von Kyoto zehn Jahre zuvor nicht zu durchschlagen vermochte. Um die drastische, von der Wissenschaft als nötig erachtete Reduktion der Treibhausgasemissionen zu erreichen, müssen neben einer Verminderung der Abholzung vor allem die CO2-Emissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger reduziert werden. Kohle, Erdöl und Erdgas sind aber seit etwa 200 Jahren eine der zentralen Grundlagen von Wirtschaft und Entwicklung und somit materiellem Reichtum.Besonders ausgeprägt ist das in den USA. Deren gesamte Infrastruktur basiert auf leichtverfügbarer und billiger Energie, vom Verkehrswesen über die Besiedelungsstruktur bis zum Bau der Häuser. Eine Verteuerung fossiler Energien wird in Washington daher sofort als Bedrohung der wirtschaftlichen und politischen Vormachtstellung aufgenommen. Aber auch in der Dritten Welt wird kostengünstige Energie als Voraussetzung für Entwicklung und Reichtum eingestuft. Diese künstlich zu verteuern, drohe die Entwicklungsperspektiven und eine entsprechende Verlangsamung des Bevölkerungswachstums zu untergraben, wird befürchtet - auch wenn im Westen vielerorts die Bekämpfung der Korruption als mindestens ebenso wichtig angesehen wird. Bereits bei der Ausarbeitung des Mandats für das Kyoto-Protokoll 1995 in Berlin zeichnete sich der Interessengegensatz ab, der in Kopenhagen eine weitergehende Einigung verhinderte. Die Entwicklungsländer und China, die in der Uno gemeinsam auftreten, drängten auf griffige Reduktionsverpflichtungen bei den Industriestaaten, wollten aber keinerlei Formulierungen akzeptieren, die sie einst selber zu Reduktionen international verbindlich verpflichten könnten. Die USA anderseits sind nur sehr bedingt bereit, volkswirtschaftliche Belastungen zu akzeptieren, wenn Schwellenländer quasi ungeschoren davonkommen. Zudem herrscht in Washington - wie auch in Peking - generell eine grosse Aversion gegen international kontrollierte Auflagen.

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Fehlende Globalität

Das Klimaprotokoll von Kyoto, das den Weg in eine klimafreundliche Welt einleiten sollte und fast nur die Industriestaaten in die Pflicht nahm (weil sie den Grossteil der Emissionen seit der industriellen Revolution verursachten), war schliesslich ein Kompromiss zwischen der EU und den USA. Erstere wollte zusammen mit den kleinen Inselstaaten und den Umweltorganisationen markante Reduktionsverpflichtungen haben, Letztere forderten zwingend Flexibilität, welche Emissionsreduktionen im Ausland anrechenbar machte, sowie den Einbezug der Wälder, die der Atmosphäre Kohlenstoff entziehen, und weiterer Treibhausgase in die nationalen Bilanzen. Das ermöglichte der Administration Clinton/Gore ein ähnlich starkes Reduktionsziel wie die EU in den Vertrag zu schreiben und so unter dem grossen, gezielt aufgebauten öffentlichen Druck das Gesicht zu wahren. Für die EU war das einfacher, da sie aus strukturellen Gründen, vor allem dank der Integration maroder Industrien aus dem einstigen Ostblock, von sinkenden Emissionen profitierte. Entgegen der vorherrschenden Euphorie war jedoch schon damals klar, dass der US Senat keinen Klimavertrag ratifizieren würde, wenn nicht auch wichtige Schwellenländer entsprechende Verpflichtungen eingingen. Die Administration Clinton legte dem Senat den Vertrag daher nie vor; sie propagierte freiwillige Massnahmen und die Entwicklung klimafreundlicher Technologien.Als George W. Bush 2001 dann unumwunden erklärte, die USA würden dem Kyoto-Protokoll nicht beitreten, sondern einen eigenen Weg gehen, wurde er für Jahre zum Buhmann. Das Protokoll, dem der damals grösste Treibhausgasemittent fern blieb und das damit nur noch ein Viertel der globalen Emissionen umfasste, erreichte nur mit Mühe und jahrelangen Nachverhandlungen das Quorum, um 2005 in Kraft zu treten. 2012 geht nun die erste Kyoto-Verpflichtungsperiode zu Ende. Inzwischen ist auch Europa nicht mehr bereit, die weiter erstarkten Schwellenländer aus den Verpflichtungen auszuklammern. Diese wehren sich mit Verweis auf ihren historisch bedingten Nachholbedarf, eigene Verpflichtungen einzugehen, wenn von den reichen Ländern, besonders auch den USA, nicht mehr getan werde. Sie verlangen vor allem Geld, Zugang zu Technologie und weitere Emissionsreduktionen der Industriestaaten.Seit «Bali» wird daher ein zweites, nun wirklich globales Abkommen angepeilt. So sollen die grossen Entwicklungsländer und die USA in Reduktionsverpflichtungen eingebunden werden. Die Hoffnungen Europas und der Umweltorganisationen ruhten auf einem Wechsel im Weissen Haus. Als Ort für die «historische Konferenz» von 2009 wurde Kopenhagen gewählt; die Europäer als treibende Kraft in den Klimaverhandlungen sollten die Ehre haben, dem neuen Klimaregime seinen Namen zu geben.

Divergierende Interessen

Bald wurde aber klar, dass auch Obama keine völlig andere Klimapolitik betreiben konnte als Clinton und der viel geschmähte Bush. Die Finanzkrise hatte zudem die Anfälligkeit und gegenseitige Abhängigkeit der globalen Wirtschaft exemplarisch vor Augen geführt. Obamas Schwierigkeiten, dem Kongress eine griffige Energiegesetzgebung schmackhaft zu machen, erschwerten die Verhandlungen zusätzlich. Viel zu viele Detailfragen blieben vor «Kopenhagen» offen. Die divergierenden Interessen und ungelösten Details waren das eine, eine ungeschickte dänische Konferenzleitung das andere. Um den Prozess im Hinblick auf die Ankunft der weit über 100 Staats- und Regierungschefs zu beschleunigen, hatte sie neben den offiziellen Verhandlungen mit der Verfassung eines Textes in kleinerem Kreis begonnen. Das Vorgehen erregte den Unmut der Nichtbeteiligten. Dass Obama zum Schluss der Konferenz das Resultat eines separaten Minigipfels in Kopenhagen von gut zwei Dutzend mächtiger oder betroffener Länder bereits Journalisten bekannt gab, bevor die Delegierten der 194 Vertragsparteien informiert waren, brachte das Fass vollends zum Überlaufen. Im Kern waren es aber offensichtlich die nach wie vor unüberbrückbaren Interessengegensätze zwischen den Industriestaaten und den grossen Entwicklungsländern, die hinter geschlossenen Türen zum Showdown führten und ambitiösere Ziele verunmöglichten. Der Text, als Copenhagen Accord der Welt präsentiert, wurde unter anderem wegen des intransparenten Vorgehens im Schlussplenum mit hochemotionalen Voten kritisiert. Die Delegierten nahmen ihn schliesslich offiziell nur «zur Kenntnis». Bis jetzt haben sich jedoch über 80 Vertragsstaaten zu ihm bekannt. Verschiedentlich aber ist ihre Zustimmung an Bedingungen geknüpft, zum Beispiel an Verpflichtungen anderer Staaten. Für die Jahre 2010 bis 2012, den «fast start», liegen jedoch bereits Zusagen für 28 Mrd Dollar aus Industriestaaten vor.

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Ungewisse Zukunft

Ob der Accord eine tragfähige Basis für die Arbeit in Cancún und weiterer Konferenzen bildet, muss sich zeigen. Denn generell gilt: Nichts ist verabschiedet, solange nicht alles verabschiedet ist. Inzwischen wird bereits diskutiert, wie mit einer Lücke im Kyoto-Protokoll umzugehen ist, wenn Ende 2012 keine Vereinbarung für eine zweite Verpflichtungsperiode vorliegen sollte. Selbst die EU hat betont, dass sie nicht willens ist, ein neues Kyoto-Ziel zu unterzeichnen, wenn es keinen globalen Vertrag gibt. Und Japan möchte ohnehin ganz auf «Kyoto» verzichten und nur noch ein einziges (globales) Abkommen; ganz im Gegensatz zu den Entwicklungsländern, die auf «Kyoto» beharren. Für den Markt sind die Signale von Kopenhagen damit nicht so eindeutig, wie es für eine rasche Entwicklung klimafreundlicher Technologien erhofft wurde.

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