Handel mit China: Die Einfahrt zur Seidenstrasse ist blockiert

Bundesrat Johann Schneider-Ammann sprach von einem Ereignis von «wirtschaftshistorischer Bedeutung»: Das war, als er am 6. Juli 2013 in Peking seine Unterschrift unter das erste bilaterale Freihandelsabkommen eines westlichen Staates mit China setzte. Die Schweiz habe seit 1950 immer als erstes Land Kontakte mit dem Riesenreich geknüpft. Der Freihandelsvertrag sei nur das letzte, wenn auch das wichtigste Glied in dieser Kette, erklärte der frühere Wirtschaftsminister im damaligen Freudenrausch. Der Freihandelsvertrag gilt als grösster Erfolg in der achtjährigen Amtszeit des damaligen Bundesrates. Gut sieben Jahre nach seiner Inkraftsetzung droht dem Abkommen aber die schleichende Verödung. China hat die anstehende Überprüfung des Abkommens auf Erneuerungsbedarf unlängst auf Eis gelegt, obwohl der Vertrag Anpassungskontrollen im Zweijahrestakt vorsieht. «Respektlose» Forderungen Im Zug der handelspolitischen Entfremdung zwischen China und den westlichen Industrieländern, wie sie der amerikanische Ex-Präsident Donald Trump mit seinem konfrontativen Stil heraufbeschworen oder mindestens öffentlich gemacht hatte, werden entsprechende Themen auch im Schweizer Parlament häufiger und kontroverser diskutiert. Zwar hatte der Nationalrat Ende September eine Motion der aussenpolitischen Kommission mit 102 zu 84 Stimmen zurückgewiesen, die den Schutz von Menschen- und Arbeitsrechten mit Blick auf die Behandlung der uigurischen Minderheit im Freihandelsvertrag verankern wollte. Doch China empfand nur schon die Forderung als «willkürlich» und «respektlos», wie die chinesische Botschaft SRF auf Anfrage beschieden hatte. Noch im Herbst 2018, kurz vor seinem Rücktritt als Bundesrat, hatte sich Schneider-Ammann zuversichtlich gezeigt, das Abkommen ausweiten und weitere Handelshürden entfernen zu können. Der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse hat die entsprechende Wunschliste im Frühling aufdatiert. Sie umfasst Vorschläge für Verbesserung des Schutzes von geistigem Eigentum, einen transparenteren Zugang zum öffentlichen Beschaffungswesen und zu öffentlichen Ausschreibungen, vereinfachte Verfahren zur Produktanerkennung und einiges mehr. Der Katalog liegt im Gefrierschrank. China hat die Handelsgespräche mit der Schweiz sistiert. Wirtschaftsliberale Stimmen – wie jene von Avenir Suisse – reihen diesen Stillstand in die «ernüchternde aussenwirtschaftspolitische Bilanz» der Schweiz in den vergangen fünf Jahren ein. Mit Blick auf die ebenfalls schwieriger gewordenen Beziehungen der Schweiz zu den wichtigsten Handelspartnern EU und USA spricht Avenir Suisse vor einer «gefährlichen Visionslosigkeit in Bundesbern». China ist verärgert Manfred Elsig, Professor für internationale Beziehungen am World Trade Institute der Universität Bern, ist zurückhaltender mit Schuldzuweisungen. «Es ist einfach eine Tatsache, dass China zu den jetzt zur Diskussion stehenden Menschenrechtsfragen eine ganz andere Position einnimmt als damals vor zehn Jahren, als der Freihandelsvertrag mit der Schweiz verhandelt wurde.» Über die Gründe für diese Positionsveränderung liesse sich wohl lange debattieren. Für Elsig ist aber klar: «Die Verärgerung der chinesischen Regierung hat viel mehr mit den Forderungen aus dem Parlament als mit der Position des Bundesrates und seiner im März veröffentlichten neuen China-Strategie zu tun.» China realisiere einfach, dass gewisse Anliegen des Parlaments inzwischen mehrheitsfähig werden könnten. Das sorge für Irritationen und Ärger. Entgegen dem von Avenir Suisse vermittelten Eindruck bemühe sich der Bundesrat sehr darum, die guten Beziehungen zu China zu erhalten und zu pflegen. Gerade das Seco sieht sich bisweilen veranlasst, einen ziemlichen Eiertanz zu vollführen, um alle Seiten bei Laune zu halten. Auch in der WTO wird der Ton rauer Elsig verweist auf die jüngsten Diskussionen innerhalb der WTO über die chinesische Handelspolitik. Der Austausch in den sogenannten Trade Policy Reviews, die jedes grosse Mitglied alle zwei Jahre über sich ergehen lassen muss, war bis anhin sehr unpolitisch und im Vordergrund standen vornehmlich technische Fragen. Doch die Eskalation globaler Handelskonflikte, wo unlängst auch eine Art Strafaktion Chinas gegen australische Produkte zu beobachten war, verschärft auch den diplomatischen Ton in der WTO. Weil dort der für solche klassische Handelskonflikte vorgesehene Weg der Streitschlichtung blockiert ist, nimmt die Intensität der Diskussionen in anderen Gremien offensichtlich zu. So wurden unlängst angeführt von den USA, der EU, Australien und Kanada verschiedene handelspolitische Praktiken Chinas in ungewöhnlicher Schärfe kritisiert. «Nach meinen Informationen hat sich die Schweiz in diesen handelspolitischen Diskussionen sehr stark zurückgehalten, obschon da auch Themen wie wettbewerbsverzerrende Subventionspraktiken oder forcierter Technologietransfer zur Sprache kamen, die auch für die Schweizer Industrie von Relevanz sind», sagt Elsig. Die Schweiz wird Farbe bekennen müssen Die Schweizer Regierung halte sich grundsätzlich zurück, wenn es darum gehe, Handelspolitik und Menschenrechte direkt miteinander zu verknüpfen, wie dies vermehrt im Parlament gefordert werde, erklärt Elsig. «Das Seco will gangbare pragmatische Lösungen anbieten. Aber die Welt hat sich eben verändert, wie wir auch am zunehmenden innenpolitischen Druck erkennen können.» Eine strategische Kursänderung des Bundesrates scheint für Elsig eine Frage der Zeit zu sein. «Die Schweiz wird sich eines Tages stärker positionieren müssen.» Zurzeit hoffen viele Entscheidungsträger in Bern immer noch, dass es so etwas wie einen Mittelweg gibt. «Wie weit man diesen Weg noch gehen kann, weiss ich nicht», räumt der Professor ein. Ziemlich sicher ist er sich aber darüber, dass die Schweiz ihre offizielle Position ohne Druck aus den USA oder vonseiten der EU kaum verändern wird. «Die Effekte des Abkommens werden überschätzt» Die Gespräche über eine Erneuerung des Freihandelsabkommens mit China könnten vor diesem Hintergrund noch länger blockiert bleiben, glaubt Elsig. Gleichzeitig gibt er zu bedenken, dass die «die wirtschaftlichen Effekte von einzelnen Freihandelsabkommen häufig überschätzt werden». Das sehe man auch in den Wirkungsanalysen, welche periodisch in Auftrag gegeben werden. «Zwar werden positive Effekte auf die Handelsströme ermittelt, aber es kommt eigentlich nie zu markanten Wachstumsschüben. Ein Freihandelsabkommen ist ein Puzzleteil, aber nicht mehr.» Zwar betont etwa der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse die Stabilität der sino-helvetischen Handelsbeziehungen auch im Corona-Jahr, in dem sowohl die Exporte (plus 10 Prozent) als auch die Importe (plus 8 Prozent) noch stark zugenommen haben, während es bei anderen Handelspartnern zu teilweise starken Einbrüchen gekommen sei. Doch der Zeitraum einer solchen Betrachtung ist viel zu kurz, um damit den Nutzen des Freihandelsvertrages zu untermauern. «Freihandelsabkommen werden auch deshalb überschätzt, weil sie zu oft als Projektionsflächen in politischen Debatten missbraucht würden», sagt Elsig. Für die Schweiz haben die diversen Blockaden im derzeitigen Welthandel vielleicht auch ihr Gutes. Sie erlauben es dem Bundesrat, die unterschiedlichen Prioritäten in der Handelspolitik grundsätzlich zu überprüfen und eine kohärente Strategie auch gegenüber China zu entwickeln.