Was immer war, wird immer so bleiben. Das glaubt wohl auch Finanzminister Hans-Rudolf Merz, als er am 19. März 2008 im Nationalratssaal an die Adresse des Auslands ausruft: «Jenen, die das schweizerische Bankgeheimnis angreifen, kann ich voraussagen: An diesem Bankgeheimnis werdet ihr euch noch die Zähne ausbeissen.» Ein Jahr und etliche unglückliche Abwehrübungen später, am 13. März 2009, geben Merz und seine Regierungskollegen klein bei, akzeptieren den ominösen OECD-Artikel 26 und verzichten fortan auf die spitzfindige Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung – und damit auf das, was immer als «unverhandelbar» galt.

Die studierte und promovierte Philosophin Daniela Stoffel, die nach einer akademischen eine diplomatische Laufbahn eingeschlagen hat, verlässt in dieser Zeit Washington und übernimmt auf der Schweizer Botschaft in Berlin die Leitung des Bereichs Wirtschaft und Finanzen – und ist plötzlich mittendrin im ebenso erfolglosen wie schmerzvollen Abwehrkampf der Schweiz gegen die Einführung des automatischen Informationsaustauschs. Krampfhaft hecken Bundesrat und Parlament Alternativen aus und entscheiden sich schliesslich für die Idee von Alfredo Gysi, dem Präsidenten der Auslandbanken, wonach Banken für die ausländischen Staaten anonym eine Quellensteuer erheben sollen. In der Folge schliesst die Schweiz mit Grossbritannien und Österreich solche Abkommen ab – ebenso wie mit Deutschland, an dessen Aushandlung auch Stoffel beteiligt ist.

Zehn Jahre SIF

Die Hauptverantwortung liegt aber bei Michael Ambühl, erster Staatssekretär im vor zehn Jahren neu geschaffenen Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF). Die Behörde, die im März 2010 offiziell ihre Arbeit aufnimmt, ist die späte Antwort der Schweiz auf die Dauerattacken des Auslands auf den hiesigen Finanzplatz. Sie soll, so jedenfalls die Hoffnung, das Ende der Epoche der politischen Fehleinschätzungen einläuten. «Wir sind in diesem Bereich bis jetzt nicht stark genug gewesen, wir sind zu oft reagierend statt proaktiv», räumt Merz bei Ambühls Ernennung ein.

Der Finanzminister und sein Staatssekretär setzen in der Folge alles auf die Karte Abgeltungssteuer. Doch spätestens zwei Jahre später, Ende 2012, als Deutschland das Abkommen ablehnt, endet auch dieser Schweizer Sonderweg in einer Sackgasse, aus welcher der Bundesrat erst im Sommer 2013 wieder herausfindet. Im Juni entscheidet die Regierung unter der Ägide von Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf sich, im Rahmen der OECD an der Erarbeitung eines internationalen Standards für den automatischen Informationsaustausch mitzuarbeiten. Kurz darauf verlässt Ambühl das SIF.

Im März 2019 hat nun Stoffel das frühere Chefbüro von Ambühl im dritten Stock des Bernerhofs übernommen. An der Wand steht ein kleines, graues Sofa. Ihr eigenes, wie Stoffel schnell betont. Hier legt sich die 51-jährige Staatssekretärin auch mal kurz hin, wenn sie Zeit hat. Oft kommt das nicht vor, ihr Terminkalender ist voll. Übervoll. Sie ist dauernd unterwegs, reist für die Interessen des hiesigen Finanzplatzes um den Globus. Und immer wieder nach Paris, zur OECD.

Bis zu fünf Milliarden Franken Steuereinbussen

Denn die Reform, an der dort gearbeitet wird, dürfte der Schweiz happige Steuereinbussen bescheren. Die Rede ist von einer halben bis zu fünf Milliarden Franken pro Jahr, was einem Viertel der Gewinnsteuereinnahmen entspräche. Auch wenn Finanzminister Ueli Mauer in der Wintersession sich etwas «optimistischer» zeigte als auch schon und meinte, dass «noch einiges schieflaufen» müsste, «damit es zu fünf Milliarden Franken kommt», ist eines klar: Die Schweiz wird – angesichts ihres kleinen Heimmarkts und ihrer überproportional hohen Konzerndichte – bei dieser gross angelegten Umverteilungsübung als Verliererin vom Platz gehen. Sich taub zu stellen wie früher oder sich dagegenzustemmen, bringt nichts. Denn der Status quo ist keine Option, das Projekt kommt, offen ist nur noch wann und in welcher Form.

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Stoffel spricht von einer «völlig neuen Steuerwelt», die sich innert weniger Jahre etablieren könnte. Eine Welt mit eingeschränktem Steuerwettbewerb. Und vor allem eine Welt, in der Firmen auch in Ländern steuerpflichtig werden, wo sie physisch gar nicht präsent sind. Künftig soll ein Teil der Gewinnsteuern internationaler Unternehmen vom Ort des Sitzes respektive der Wertschöpfung in die Absatzmärkte umverteilt werden.

Das ist ein Bruch mit der gängigen Steuerpraxis, ursprünglich ausgedacht, um die Gewinne der digitalen, meist betriebsstättelosen Firmen wie Google und Facebook «gerechter» zu verteilen. Doch mittlerweile geht es im ersten Pfeiler des OECD-Projekts nicht mehr um die «digitale», sondern um die «digitalisierte» Wirtschaft, also letztlich um fast alle «konsumorientierten» Konzerne, die einen Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro ausweisen.

Haus mit zwei Pfeilern

Potenziell sind in der Schweiz rund 200 Firmen betroffen. Künftig werden sie einen Teil ihrer Gewinnsteuern in anderen Ländern bezahlen. Allerdings muss die Ländergemeinschaft zuerst einmal festlegen, was sie als «normalen» Gewinn oder als anständige Rendite anerkennen will und welchen Anteil des daraus abgeleiteten «Übergewinns» von den Sitzin die Absatzländer verteilt werden soll (siehe Grafik unten). Herumgeboten werden für beide Faktoren Zahlen von 10 bis 20 Prozent, wobei die Schweiz die erste Prozentzahl möglichst hoch und die zweite möglichst tief ansetzen möchte. Denn je höher die Normalrendite, desto weniger Firmen sind betroffen. Und je kleiner das Übergewinn-Kuchenstück, das verteilt wird, desto tiefer die Steuerverluste.

Doch es geht um viel mehr als nur zwei Zahlen. Mittelfristig wichtiger ist die konkrete Umsetzung des Projektes, wie Stoffel betont: «Denn ist das System einmal eingeführt, wird es jahrelang Bestand haben. Die Zahlen hingegen könnten später immer wieder angepasst werden.» Eine Erkenntnis, die für Stoffel auch für den zweiten Pfeiler zutrifft, mit dem ein minimaler Gewinnsteuersatz für Unternehmen festgelegt werden soll. «Ist ein solcher Mindeststeuersatz mal etabliert, kann er später auch erhöht werden.» Konkrete Zahlen hat die OECD noch keine postuliert, der französische Finanzminister Bruno Le Maire sprach kürzlich von 12,5 Prozent, was etwa dem Niveau der steuergünstigsten Kantone entspräche.

OECD Steuerreform
Quelle: OECD

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Die Schweiz müsste nichts ändern, während die 0-Prozent-Inseln sowie «billigere» Länder wie etwa Ungarn ihre Steuern erhöhen müssten. Für SP-Chef Christian Levrat eine nicht unwillkommene Ausschaltung unliebsamer Konkurrenten. Er plädiert deshalb dafür, dass sich die Schweiz beim Abwehrkampf gegen die OECD-Steuerrevolution auf den ersten Pfeiler konzentriert. Stoffel hingegen erachtet beide Pfeiler als gleich «schmerzvoll». Kurzfristig werde die Schweiz aufgrund der unmittelbaren Einbussen bei den Steuereinnahmen vor allem die Folgen des ersten Pfeilers zu spüren bekommen, mittelfristig werde aber auch der zweite Pfeiler seine Wirkung entfalten.

Stoffel befürchtet, dass letztlich alle Staaten einen Steuersatz nahe der festgelegten Mindestgrenze wählen werden. «Der Steuerwettbewerb wird egalisiert, die meisten Länder werden sich in der gleichen Preisklasse bewegen.» Zudem könnten mit dem angedachten System die Hochsteuerländer ihren Steuersatz extraterritorial geltend machen. Die Folge: «Die Steuerfrage verliert bei der Standortsuche an Gewicht.» Andere Faktoren würden wichtiger – mit nicht nur guten Aussichten für die Schweiz. Stoffel erwähnt etwa die vergleichsweise hohen Löhne oder den ungesicherten Zugang zum EU-Binnenmarkt.

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Multilaterale Lösung notwendig

Es ist ein schmaler Pfad, auf dem die Staatssekretärin wandelt. Letztlich kämpft sie für eine möglichst unbürokratische und einfache Reform, eine, welche die Konzerne vor Doppelbesteuerung schützt und gewisse Rechtssicherheit gibt. Und vor allem eine Reform, an die sich dann auch alle Länder halten. Scheitert das OECD-Grossprojekt, droht ein Wildwuchs an unilateral ergriffenen, ganz unterschiedlichen Steuermassnahmen. Frankreich hat mit seiner Digitalsteuer den ersten Schritt gemacht, ähnliche Pläne gibt es in Österreich, Italien und der Türkei. Ein Szenario, das auch der hiesigen Konzernwelt Angst macht.

Es braucht also eine multilaterale Lösung. Gleichzeitig aber wäre die Schweiz nicht traurig, wenn die OECD ihren ambitionierten Zeitplan nicht einhalten könnte. In den letzten Wochen jedenfalls ist die Konfusion eher noch grösser geworden, nachdem alle das Projekt in den öffentlichen Hearings zerzaust hatten. Gemäss Frank Marty, dem Steuerexperten von Economiesuisse, sind noch «Hunderte von Fragen» offen. Welche Gewinnrendite ist entscheidend? Die Durchschnittsrendite des Konzerns oder jene der einzelnen Geschäftseinheiten? Was bedeutet konsumorientiert respektive «consumer facing», wie es im OECDFachjargon heisst? Geht es nur um Gewinne, die aus Direktverkäufen an Endkonsumenten resultieren? Und was ist mit den Gewinnen der Digitalkonzerne, die im Business-to-Business-Bereich anfallen – etwa wenn sie Cloud-Dienste oder Werbeflächen an andere Firmen verkaufen? «Je nachdem, wie die Spielregeln aufgesetzt werden, könnten plötzlich gar nur die klassischen Industriekonzerne betroffen sein», warnt Swissholdings-Chef Gabriel Rumo, «während die Digitalkonzerne ausgenommen würden.»

Explizit ausgeschlossen sind – Stand heute – die Firmen, die in der Rohstoffgewinnung tätig sind. Offen hingegen ist die Ausgangslage für den Rohstoffhandel und die Banken. Letztere hoffen, ausgenommen zu werden, weil sie durchreguliert und ohnehin gezwungen sind, in allen Ländern, in denen sie aktiv sind, einen Sitz zu haben.

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Die Schweiz gehört seit 2017 nicht mehr zu den privilegierten Ländern des Steering Committee der OECD.

Stoffel und ihre Mitarbeiter reisen derzeit fast wöchentlich in die OECD-Zentrale nach Paris – um neueste Informationen zu erhalten. Diese müssen sie über Umwege ergattern, denn sie gehören nicht zur privilegierten Gruppe jener 22 Staaten, die alle wichtigen Vorentscheide für die über 130 Länder fällen, die zum sogenannten Inclusive Framework der OECD gehören. Denn die Schweiz ist seit 2017 nicht mehr Mitglied des Steering Committee. Stoffel spricht vom «Rotationspech» kleiner Länder.

Ist das OECD-Paket verabschiedet, folgt der politische Umsetzungsprozess im Inland. Letztlich kann das Parlament das Projekt nur abnicken – wie so oft bei international ausgehandelten Fragen. Um der schleichenden Schwächung der demokratischen Rechte der Parlamente wenigstens etwas entgegenzuhalten, will Levrat als Präsident der wirtschaftspolitischen Kommission des Ständerats eine parlamentarische OECD-Delegation schaffen. Heute lässt sich die Schweiz im OECD-Parlament, das rund 300 Personen zählt, ad hoc von reisefreudigen Nationalräten vertreten, die gerne ein paar Tage in Paris verbringen. Clevere Interessenvertretung geht anders. Es ist übrigens bereits Levrats zweiter Versuch, die Schweizer OECD-Teilnahme zu professionalisieren: Den ersten Anlauf nahm er vor vier Jahren als Präsident der Aussenpolitischen Kommission. Während der Ständerat sein Anliegen unterstützte, wollte der Nationalrat nichts davon wissen.

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«Moderne Diplomatin»

Stoffel hätte es einfacher gehabt, hätte sie den Posten als Botschafterin in Abu Dhabi angetreten, für den sie schon gewählt war. Doch dann ermunterte sie Maurer, sich als Staatssekretärin zu bewerben. Er kannte sie als seine diplomatische Beraterin und als Lebenspartnerin seines Kommunikationschefs Peter Minder, was nach ihrer Wahl zu ein paar bösen Bemerkungen führte. Doch die Skeptiker sind verstummt, Wirtschaftsvertreter wie Politiker schätzen ihre unkomplizierte Art und ihren Scharfsinn. Sie beschreiben sie als «moderne Diplomatin», ein Bankenvertreter bezeichnet sie gar als «eine der gescheitesten Personen», die er kenne.

Es war Staatssekretär Jacques de Watteville, der Stoffel ins SIF geholt hatte, sein Nachfolger Jörg Gasser beförderte sie zur Leiterin des politischen Stabs. Gemeinsam versuchten die beiden, aus der Krisenbewältigungsbehörde, die aus ehemaligen Angestellten der Steuerverwaltung und Finanzverwaltung sowie Externen zusammengewürfelt worden war, ein richtiges Bundesamt zu zimmern. Er zog weiter zur Bankiervereinigung, und sie brachte die von ihm angestossene Reorganisation zu Ende und holte jüngere Leute in die SIF-Geschäftsleitung, wie etwa Michael Manz, einer der Architekten des «Plans B» für die vorerst nicht erteilte EU-Börsenäquivalenz.

Dieser Plan B ist eine geschickte, aber keine dauerhafte Lösung. Herbert Scheidt, der Präsident der Bankiervereinigung, gibt ihr eine Lebensdauer von «etwa anderthalb Jahren». Das Konstrukt hat aber der Schweiz etwas Zeit verschafft, um mit der EU die offenen Fragen rund ums Rahmenabkommen zu klären. Und es hat gezeigt, dass das SIF heute – anders als in früheren Jahren – fähig ist zu reagieren, bevor es zu spät ist, und Gefahren zu antizipieren. Statt sich im Dauerabwehrkampf gegen graue oder schwarze Listen aufzureiben, kann sich das Amt mit seinen rund 90 Mitarbeitenden auch um Zukunftsthemen wie die Bitcoin- oder Blockchain-Regulierung kümmern und sich zugunsten der Schweiz aktiv in den internationalen Gremien einbringen. «Und wir werden ernst genommen», sagt Daniela Stoffel.

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Zehntausende Anfragen im Rahmen des Fatca-Abkommens

Immerhin hat es die Schweiz in den letzten fünf Jahren geschafft, zu den G20-Finanzministertreffen eingeladen zu werden. Und zum ersten Mal kann die Schweiz nun am ganzen G20-Programm teilnehmen – dank der Einladung durch Saudi-Arabien, das heuer die mächtige Ländergruppe präsidiert. Ein Verdienst von Maurer und Stoffel. Kritiker stören sich am Absender, fordern naiv, dass die Schweiz absage. Pragmatische und gewieftere Politiker erkennen die Chance. Denn die G20-Teilnahme besteht nicht nur aus einer Einladung an ein Dinner und einen Gipfel mit allen wichtigen Staatschefs, sondern verschafft Zugang zu vielen anderen Ministertreffen – etwa zu Gesundheits- und Bildungsthemen – sowie zu zig Untergruppen.

Diese Chance hatte die Schweiz achtlos verspielt, als Merz im Herbst 2008 eine Einladung der G20 nach Paris ausschlug – weil hierzulande niemand erkannt hatte, dass sich im Strudel der Finanzkrise aus dem seit 1999 bestehenden informellen Club von 19 Industrie- und Schwellenländern sowie der EU eine Art neue Weltregierung etablieren könnte, die künftig den Takt vorgibt in Fragen der globalen Finanz- und Steuerthemen. Ein weiterer Fehler aus der Vergangenheit, der nun ausgemerzt werden konnte.

Die Aufräumarbeiten sind für Stoffel damit aber noch nicht beendet. Nachholbedarf gibts zum Beispiel im US-Dossier, insbesondere beim Modellwechsel im amerikanischen Steuerregelwerk Fatca. Eine Altlast aus der Zeit, als sich die Schweiz gegen den automatischen Informationsaustausch stemmte und deshalb das Modell 1 nicht akzeptieren konnte. Ambühl hatte mit dem Modell 2 eine kompliziertere Alternative ausgehandelt, mit der nie jemand glücklich wurde. Stoffel hofft nun auf den Modellwechsel, und zwar «so schnell wie möglich». Sie war deshalb im Oktober in den USA beim zuständigen Finanzministerium. Die Amerikaner hätten Entgegenkommen signalisiert, sagt sie.

Die Voraussetzung für den Fatca-Modellwechsel war das Inkrafttreten des neuen Doppelbesteuerungsabkommens, das die Schweiz und die USA am 23. September 2009 unterschrieben hatten – und das seitdem blockiert war. Am 17. Juli 2019 hat der Senat nun endlich grünes Licht gegeben. Das SIF spricht von einem «Meilenstein in den steuerlichen Beziehungen zwischen der Schweiz und den USA», denn fortan gibt es auch hier keine Unterscheidung mehr zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug. Die US-Behörden können nun rückwirkend bis zum Unterschriftsdatum vor gut zehn Jahren Amtshilfegesuche und für Sachverhalte ab 30. Juni 2014 dank Fatca auch Gruppengesuche einreichen. Im Finanzdepartement stellt man sich auf viel Arbeit ein: Die Steuerverwaltung rechnet «mit mehreren zehntausend Anfragen insbesondere im Rahmen des Fatca-Abkommens». Sie rekrutiert deshalb etwa 20 neue Mitarbeitende, die ihre Arbeit Anfang 2020 aufnehmen sollen.

Die USA müssen sich etwas gedulden, bis sie die ersten Dossiers erhalten werden. Aber anders als früher können sie das akzeptieren. Weil sie wissen, dass das Doppelbesteuerungsabkommen ihretwegen so lange blockiert war. Aber auch, weil die Schweiz heute regulatorisch alle internationalen Anforderungen erfüllt. Und weil das Verhältnis zwischen Stoffels Crew und den ausländischen Behörden viel besser ist als früher. «Wir können besser miteinander reden, haben eine gemeinsame Sprache gefunden», sagt sie. Nun ist zu hoffen, dass Stoffel dies auch mit der OECD-Zentrale in Paris gelingt.

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Dieser Artikel erschien in der Januar-Ausgabe 01/2020 der BILANZ.