Das Rahmenabkommen, das sind alles in allem nicht mehr als 35 Seiten. 35 Seiten aber, welche die politische Schweiz spalten. Und teilweise überfordern. Das eigentliche Abkommen mit Präambel und 22 Artikeln umfasst lediglich 13 Seiten. Dazu kommen ein Anhang und drei Zusatzprotokolle mit den Ausnahmen, welche die EU der Schweiz gewährt – etwa die viel besprochene Voranmeldefrist von vier Arbeitstagen oder die explizite Anerkennung der Leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA).

Und dann sind da noch drei politische Erklärungen. Verantwortlich für dieses Verhandlungsresultat istStaatssekretär Roberto Balzaretti. So gut wie er kennt niemand den Vertragsentwurf. Also hetzt er seit Wochen von Termin zu Termin – und erklärt und erklärt.

Herr Staatssekretär, es läuft ja eigentlich alles recht gut. Wieso soll die Schweiz dieses Rahmenabkommen unterschreiben?
Der bilaterale Weg mit der EU und insbesondere der gegenseitige Marktzugang haben sich bewährt. Aber die Welt und die Gesellschaft entwickeln sich, die internationale Verflechtung nimmt zu, und die Gesetzgebung muss, wie in jedem anderen Bereich, diesen Entwicklungen Rechnung tragen. Deswegen brauchen die bilateralen Marktzugangsabkommen einen effizienten Aktualisierungsmechanismus. Es ist wie bei meiner Uhr. Ich muss sie alle zehn Jahre zur Revision bringen. Dann wird sie aufgemacht, geölt, eventuell wird ein Rädchen ausgewechselt, und dann macht man sie wieder zu, und sie läuft wieder für zehn Jahre. Wenn ich das nicht mache, dann klemmt es mal hier, mal dort. Und irgendwann bleibt sie stehen und nützt mir nichts mehr. Ein Rahmenabkommen istdas Öl, welches das System am Laufen hält. Und es öffnet die Tür für die Verhandlung neuer Marktzugangsabkommen, welche im Interesse des Landes sind.

Die EU ist schon seit Jahren unzufrieden mit dem bilateralen Weg der Schweiz, spätestens seit 2012 pocht sie auf ein Rahmenabkommen. Es gab Drohungen, aber letztlich ist nie viel passiert. Was soll denn jetzt anders sein?
Als die Schweiz und die EU die Bilateralen I und II abschlossen, ging Brüssel davon aus, dass der bilaterale Weg im Laufe der Zeit zu einem Beitritt der Schweiz führen würde. Als die EU realisierte, dass der bilaterale Weg für die Schweiz nicht die Vorstufe einer vollen Mitgliedschaft war, wollte sie ein Instrument schaffen, um ein geregeltes Verhältnis mit unserem Land zu haben. Zudem ist die EU mittlerweile grösser und heterogener geworden. Obendrauf verlassen noch die Briten die Union. In dieser Situation beharrt die EU auf der Homogenität der Regeln in ihrem Binnenmarkt mit seinen vier Freiheiten für Güter, Dienstleistungen, Finanzen und Personen. Da kann sie nicht nachgeben.

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Viele in der Schweiz wollen auch nicht nachgeben.
Der Bundesrat erachtet das Resultat der Verhandlung zum Grossteil als positiv. Wir erleben jetzt eine Konsultationsphase. Über einige Aspekte des Textentwurfes gibt es keine Einigung im Inland, und deswegen müssen wir darüber diskutieren. Ich möchte betonen: DasRahmenabkommen umfasst nur fünf Abkommen, die aber für unsere Wirtschaft enorm wichtig sind – die Abkommen über die Personenfreizügigkeit, den Landverkehr, den Luftverkehr, den Handel mit landwirtschaftlichen Produkten und die technischen Handelshemmnisse. Und es würde auch für künftige Marktzugangsabkommen zur Anwendung kommen, falls wir solche abschliessen.

Jetzt soll die Weiterentwicklung dieser fünf Abkommen aber dynamisiert werden.
Die Dynamisierung des Systems ist an sich kein Nachteil, im Gegenteil: Es kann ein Vorteil für uns sein. Wir wollen das. Wir wollen in diesen fünf Sektoren mit unserem Recht so nah wie möglich am EU-Recht bleiben, damit keine Lücken entstehen. Sonst drohen unserer Wirtschaft, unseren Unternehmen zusätzliche Kosten oder Verluste bei den Marktanteilen. Beispielsweise ist die Überarbeitung des Abkommens für technische Handelshemmnisse sehr wichtig für die Pharmaindustrie. Die Branche rechnet mit 150 bis 300 Millionen Franken Mehrkosten pro Jahr, falls hier die Anpassung des Abkommens beeinträchtigt wird. DasRahmenabkommen gewährt der Schweiz zudem zwei bis drei Jahre für die Übernahme einer Rechtsentwicklung, inklusive für den parlamentarischen Prozess und bei Bedarf für eine Referendumsabstimmung. Nichts geschieht, was nicht im Einklang mit der Schweizerischen Bundesverfassung ist.

Ist die Schweiz mit der Übernahme von EU-Recht nicht einverstanden, kann die EU Ausgleichsmassnahmen verhängen, deren Verhältnismässigkeit noch von einem Schiedsgericht geprüft werden kann. Wie genau diese Ausgleichsmassnahmen aussehen werden, wissen aber weder Parlament noch Stimmbevölkerung im Voraus, und sie können somit auch keine klare Güterabwägung vornehmen. Ist das nicht ein Problem?
Verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen bilden den letzten Schritt in einem langen Prozess. Sie sind die Ultima Ratio nach einem längeren Verfahren und sind nie im Voraus bekannt. Im Abkommen haben wir ein Verfahren vereinbart, welches uns vor unverhältnismässigen machtpolitischen Retorsionsmassnahmen schützt.

Der Chefunterhändler

Anfang 2018 ernannte Bundesrat Ignazio Cassis den 54-jährigen Diplomaten zum Staatssekretär und zum Chef der Direktion für europäische Angelegenheiten. Roberto Balzaretti sollte erreichen, was seine Vorgänger nicht geschafft hatten: ein Rahmenabkommen fertig aushandeln, das die Schweizer Souveränität möglichst wenig einschränkt und gleichzeitig die EU zufriedenstellt. 

Das Resultat liegt jetzt vor. Zuvor war Balzaretti unter anderem Generalsekretär bei der früheren Aussenministerin Micheline Calmy-Rey (SP) und Chef der Schweizer Mission in Brüssel. Balzaretti ist verheiratet und Vater von fünf Kindern (17 bis 26). In der Freizeit trainiert er Taekwondo, eine koreanische Kampfsportart, fährt Velo oder spaziert mit seinem Hund.

Gäbe es bereits einen solchen Streitbeilegungsmechanismus zwischen der Schweiz und der EU: Wie oft wäre dieser schon zum Zug gekommen?
Bisher erfolgt die Streitbeilegung im Rahmen der Gemischten Ausschüsse der einzelnenAbkommen. Was die bestehenden Marktzugangsabkommen anbelangt, so gab es hier und da ein paar Meinungsverschiedenheiten im Land- und im Luftverkehr. Die meisten Meinungsdifferenzen, die wir in den letzten 15 Jahren in den Gemischten Ausschüssen ausgetragen haben, betreffen die Personenfreizügigkeit. Konkret ging es in der Regel um die flankierenden Massnahmen, insbesondere die Verhältnismässigkeit der heutigen Voranmeldefrist und der Kautionen. Also letztlich um die Aspekte, für welche die EU der Schweiz Ausnahmen vorschlägt.

Aber in einem klar reduzierten Umfang.
Über die flankierenden Massnahmen haben wir nicht verhandelt. Sie standen als Teil der roten Linien nicht zur Diskussion. Das Angebot der EU besteht darin, dass die Schweiz bei gleichzeitiger Übernahme des relevanten EU-Rechts im Entsendebereich eine Voranmeldefrist von vier Arbeitstagen, in bestimmten Fällen eine Kaution und eine Dokumentation für Selbständige verlangen kann. Diese Aspekte wären völkerrechtlich abgesichert und würden zu keinen Schwierigkeiten mehr führen. Die Schweiz kann entscheiden, ob sie dieses Angebot akzeptieren will.

Im Gegenzug muss die Schweiz aber eben die EU-Entsende- sowie die EU-Durchsetzungsrichtlinie übernehmen, also das EU-Entsenderecht.
Ja, drei Jahre nach Inkrafttreten des Rahmenabkommens. Die EU anerkennt aber, dass mit der alleinigen Übernahme und Umsetzung des EU-Rechts die Schutzbedürfnisse in der Schweiz nicht vollumfänglich abgedeckt werden können. Daher die vorher genannten Ausnahmen. Es geht hier nicht um die Erwerbstätigen, die hier wohnen. Und auch nicht um die Grenzgänger. Es geht hier um die Personen, die für einen spezifischen Auftrag von einem Mitgliedstaat in einen anderen oder eben in die Schweiz entsandt werden. Dabei istdie Schweiz in einer besonderen Situation, weil die Löhne hier deutlich höher sind und weil wir geografisch mitten in Europa sind.

Was ist denn das Problem? Dass staatliche Behörden statt paritätische Kommissionen diese Kontrollen machen müssen?
Nein. In der Durchsetzungsrichtlinie werden mit «Behörden» auch explizit die Stellen genannt, die als nationale Kontrollinstanzen anerkannt sind. Das sind in der Schweiz die paritätisch zusammengesetzten Kommissionen. Das heisst konkret, dass die Beteiligung der Sozialpartner an den Kontrollen zulässig ist.

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Aber wir begeben uns in die Abhängigkeit der EU. Sollte die EU irgendwann mal den Lohnschutz streichen, dann müssten wir uns anpassen. Und umgekehrt: Wenn sie ihn weiter ausbaut, müssen wir ebenfalls neue Lohnschutzmassnahmen ergreifen.
Keines dieser beiden Szenarien ist realistisch. Die EU wird wohl eher – ganz wie die Schweiz – auf einem Mittelweg weitergehen. Ich denke, die Idee des Level Playing Field und des gleichen Lohns für gleiche Arbeit am gleichen Ort wird für die EU weiterhin ein wichtiger roter Faden sein. In jedem Fall könnte die Schweiz dank des Rahmenabkommens immer unabhängig entscheiden, ob sie eine EU-Rechtsentwicklung übernehmen möchte oder nicht.

Also nochmals: Die traditionell europafreundliche Linke ist zusammen mit den Gewerkschaften zur SVP ins Nein-Lager übergelaufen. Was ist denn das Grundproblem beim Lohnschutz?
Der Bundesrat hat immer betont, dass der Lohnschutz in der Schweiz gewährleistet und dasdafür nötige Dispositiv abgesichert werden muss. Jetzt liegt ein Entwurf des Rahmenabkommens auf dem Tisch: Die Konsultationen werden zeigen, ob dasVerhandlungsergebnis den verschiedenen Ansprüchen genügt.

Befürchtet wird auch, dass mit dem Rahmenabkommen die Unionsbürgerrichtlinie respektive Freizügigkeitsrichtlinie, wie sie in der EU heisst, übernommen werden muss. Sie ist im Abkommen zwar nicht erwähnt, in den Augen der EU aber ist sie eine Weiterentwicklung der Personenfreizügigkeit. Ist es nicht naiv zu glauben, dass die EU diese nun einfach vergisst?
Die EU wird diese Freizügigkeitsrichtlinie wohl nicht vergessen. Seit Jahren bringt sie diese im Gemischten Ausschuss immer wieder ein – und seit Jahren ohne Erfolg. Es ist also möglich, dass die EU nach Inkrafttreten des Rahmenabkommens die Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie wieder verlangt. Dank dem Rahmenabkommen kann die Schweiz aber nicht dazu gezwungen werden.

Wieso? Diese Richtlinie ist doch eine Weiterentwicklung der Personenfreizügigkeit.
Nicht aus Schweizer Sicht. Das Personenfreizügigkeitsabkommen übernimmt die Personenfreizügigkeit der EU nur teilweise und beruht weitgehend auf dem Begriffder Freizügigkeit der Erwerbstätigen, nicht der Bürger.

Und Sie glauben tatsächlich, ein Schiedsgericht würde dieser Logik folgen?
Das wissen wir heute natürlich nicht. Es geht letztlich um den Anwendungsbereich des Personenfreizügigkeitsabkommens. Und dort ist von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Selbständigen die Rede, nicht der Bürger. Und deshalb glaube ich, dass wir mit unserer Argumentationslinie gute Chancen hätten. Und selbst wenn das Schiedsgericht im Sinn der EU entscheidet, kann die Schweiz die Übernahme immer noch verweigern.

Dieses Rahmenabkommen ist also letztlich ein Abkommen, bei dem man sich überall herauskaufen kann.
Es ist ein Verfahrensabkommen, welches eine effiziente und zeitgerechte Anwendung und Aktualisierung der Marktzugangsabkommen garantiert. Es ist uns gelungen, einen ausgewogenen Text zu verhandeln, auch wenn wir nicht alles bekommen haben, was wir wollten.

Müsste die Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie übernehmen, gäbe es letztlich drei Probleme: Sie könnte weniger kriminelle EU-Bürger ausweisen, müsste den EU-Bürgern grosszügigere Aufenthaltsrechte gewähren und auch einen unbeschränkteren Zugang zur Sozialhilfe. Können Sie eigentlich sagen, um wie viel die Sozialhilfeausgaben steigen würden?
Nein. Das würde vor allem die Sozialhilfe für Personen, deren Arbeitsverhältnis unfreiwillig beendet wurde, betreffen. Darüber verfügen wir derzeit über keine Schätzungen. Viele Elemente würden da eine Rolle spielen. Aber wie gesagt, die Schweiz kann nicht zur Übernahme der Richtlinie gezwungen werden.

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Balzaretti

Entwarnung für Sozialpartner: «Die Beteiligung der Sozialpartner an den Kontrollen ist zulässig.»

Quelle: Fabian Hugo für BILANZ

Und Sie glauben tatsächlich, ein Schiedsgericht würde dieser Logik folgen?
Das wissen wir heute natürlich nicht. Es geht letztlich um den Anwendungsbereich des Personenfreizügigkeitsabkommens. Und dort ist von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Selbständigen die Rede, nicht der Bürger. Und deshalb glaube ich, dass wir mit unserer Argumentationslinie gute Chancen hätten. Und selbst wenn das Schiedsgericht im Sinn der EU entscheidet, kann die Schweiz die Übernahme immer noch verweigern.

Dieses Rahmenabkommen ist also letztlich ein Abkommen, bei dem man sich überall herauskaufen kann.
Es ist ein Verfahrensabkommen, welches eine effiziente und zeitgerechte Anwendung und Aktualisierung der Marktzugangsabkommen garantiert. Es ist uns gelungen, einen ausgewogenen Text zu verhandeln, auch wenn wir nicht alles bekommen haben, was wir wollten.

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Müsste die Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie übernehmen, gäbe es letztlich drei Probleme: Sie könnte weniger kriminelle EU-Bürger ausweisen, müsste den EU-Bürgern grosszügigere Aufenthaltsrechte gewähren und auch einen unbeschränkteren Zugang zur Sozialhilfe. Können Sie eigentlich sagen, um wie viel die Sozialhilfeausgaben steigen würden?
Nein. Das würde vor allem die Sozialhilfe für Personen, deren Arbeitsverhältnis unfreiwillig beendet wurde, betreffen. Darüber verfügen wir derzeit über keine Schätzungen. Viele Elemente würden da eine Rolle spielen. Aber wie gesagt, die Schweiz kann nicht zur Übernahme der Richtlinie gezwungen werden.

Schwarz oder weiss, Herr Balzaretti?

Rotwein oder Weisswein? Rotwein.

«Corriere del Ticino» oder «NZZ»? Am Morgen die «NZZ», am Abend den «Corriere del Ticino».

Flug oder Zug? Zug.

Hund oder Katze? Hund. Wir haben beides, aber der Hund begleitet mich auf meinen Spaziergängen.

Buch oder Film? Buch.

Taekwondo oder Fahrrad? Eine schwierige Entscheidung. Eher Fahrrad.

Print oder iPad? Papier.

Beatles oder Rolling Stones? Rolling Stones.

London oder Brüssel? London – als Stadt.

Economiesuisse und die FDP-Frauen hätten gerne eine Präzisierung, wonach die Unionsbürgerrechte, also die politischen Rechte von EU-Bürgern, ganz sicher nicht zur Debatte stehen.
Die politischen Rechte stehen hier nicht zur Debatte.

Hat es in der Vergangenheit schon Meinungsverschiedenheiten mit der EU gegeben, bei denen die Schweiz sich diskriminiert fühlte und froh gewesen wäre, sie hätte ein solches Schiedsgericht anrufen können?
Ja. Schweizer Bürger und Firmen wurden in der Vergangenheit von einzelnen EU-Mitgliedsländern diskriminierend behandelt. So mussten etwa Schweizer Bürger in einzelnen EU-Ländern Dokumente vorlegen, die sie aufgrund des Personenfreizügigkeitsabkommens nicht hätten vorlegen müssen. Wir haben das jeweils im Gemischten Ausschuss moniert. Die EU-Kommission hat uns zwar jeweils recht gegeben, aber letztlich ist dann nichts passiert. Wir haben heute keine Handhabe, um unsere Interessen durchzusetzen.

Aber es ging ja bis heute ganz gut ohne Streitbeilegungsverfahren.
Alle modernen Abkommen, die wir heute abschliessen, auch alle Wirtschaftsabkommen, sehen Streitbeilegungsverfahren mittels Schiedsgerichten vor. Auch die WTO setzt auf Schiedsgerichte. Streitbeilegungsmechanismen sind Vorsichtsmassnahmen. Wir wissen, wie die Verfahren aussehen, falls wir mal Probleme bekommen. Dass es dann letztlich kaum Schiedsverfahren gibt, ist doch gut. Die Tatsache, dass sie als Streitbeilegungsmechanismen vorgesehen sind, hat auch eine präventive Wirkung. Bei der Streitbeilegung wie auch bei anderen Aspekten des Rahmenabkommens geht es um die Mechanik der Aktualisierung und die Anwendung der bilateralen Marktzugangsabkommen. Deshalb ist es ein Verfahrensabkommen.

Wieso nennen wir es denn institutionelles Rahmenabkommen?
Der korrekte Name ist «Abkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt». Und genau darum geht es auch.

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Was passiert, wenn die Schweiz jetzt Nein sagt?
Ohne Rahmenabkommen würde die Aufdatierung der bestehenden Marktzugangsabkommen zunehmend in Frage gestellt. Die bilateralen Verträge würden also nicht verschwinden, sie würden einfach nicht mehr «geölt». Es würde zudem keine neuen Abkommen mehr geben, etwa im Strombereich. Das Abseitsstehen der Schweizer Strombranche vom europäischen Markt kostet sie gemäss Schätzungen mindestens 100 Millionen Franken pro Jahr. Die Botschaft der EU ist klar: Ohne Lösung im institutionellen Bereich gibt es keine neuen Abkommen.

Ist das nicht nur ein Bluff?
Ich würde nicht darauf wetten.

Dieses Interview erschien in der Print-Ausgabe der «Bilanz» vom 1. März 2019.