SNB: Auge in Auge

Eine derartige mediale Grossoffensive hatte die Schweiz von Raaflaub zuvor noch nie gesehen. Die Branche reagierte irritiert. «Schlecht» sei das Verhältnis zwischen der Finanzbranche und Raaflaub, liess der Genfer Privatbanken-Vertreter Michel Dérobert verlauten, und es werde «immer emotionaler».

Dabei war die Offensive im Grunde gar nicht gegen die Banken gerichtet. Das mediale Sperrfeuer sollte vielmehr den Anspruch der Finma auf die Führungsrolle auf dem Schweizer Finanzplatz manifestieren. Adressat war der Gegenspieler im Hintergrund – die Schweizerische Nationalbank (SNB), die der Finma diese Rolle immer stärker streitig macht.

Die Gelegenheit erwies sich als günstig. SNB-Chef Thomas Jordan hatte in den Tagen nach Raaflaubs Muskelspielen andere Sorgen: Die SNB hatte an Ostern zugelassen, dass der Franken-Euro-Kurs unter 1.20 fiel. Jordan musste den Patzer an einer Medienkonferenz erklären.

Offensive Töne bei der Finma, defensive bei der SNB – ungewohnt, hatte sich die Konstellation doch bisher meist umgekehrt präsentiert.

Wendepunkt Devisenaffäre. Seit den Tagen der Finanzkrise piesackte die Nationalbank die Finma und nahm das Zepter in Sachen Finanzplatzregulierung immer stärker in die Hand. Da die Finma die Krise nicht hatte kommen sehen, war ihre Autorität nach den hektischen Monaten des Jahres 2008 angeschlagen – in dieses Vakuum preschte mit dem damaligen SNB-Chef Philipp Hildebrand ein Mann mit grossem Ego und Machtanspruch. Die Finma-Oberen mussten sich zähneknirschend fügen.

Doch dann kam Anfang Jahr die Affäre um die Devisengeschäfte des obersten SNB-Mannes – Hildebrand musste das Feld räumen. Zurück blieb eine SNB, die ihre unantastbare Autorität eingebüsst hatte. Das war für die Finma die Chance zum Gegenschlag. Umso mehr, als das Hin und Her um die definitive Nomination der Hildebrand-Nachfolge den Vizepräsidenten Thomas Jordan lange zu einem eher defensiven Auftritt zwang.

Nun hat das Ringen der Exponenten der beiden wichtigsten Behörden des hiesigen Finanzplatzes neuen Schub erhalten. Es geht in den Endkampf: Thomas Jordan oder Patrick Raaflaub – wer wird oberster Sheriff des Finanzplatzes?

Die Kontrahenten könnten gegensätzlicher nicht sein. Auf der einen Seite Jordan (48), 1,90 Meter gross, seit 15 Jahren bei der SNB, ein ruhiger, etwas steif wirkender Typ mit einem Hang zur Abgehobenheit. Ein Mann mit beeindruckendem ökonomischem Rucksack und etwas professoralem Gehabe. Kein Egomane in feinem Tuch wie Vorgänger Hildebrand, sondern ein bodenständiger Typ aus Biel, wo er mit dem Bruder im Wasserballclub spielte und seine heutige Gattin, eine Fachhochschuldozentin, kennen lernte.

Auf der anderen Seite Raaflaub (46), ein hagerer, energischer Mann mit einem Hang zur Penetranz. Kein Charismatiker, kein Führertyp, hinter den sich die Leute scharen, aber ein Pragmatiker und scharfer Umsetzer. Er setzt auf Unabhängigkeit, ist kein Mann des Schmusekurses und der persönlichen Vernetzung – die einzige Person in seinem Machtnetz sei ein alter Surfkollege, macht intern ein Bonmot die Runde. Er ist seit Anfang 2009 CEO der Finma, nachdem er vorher lange für den Rückversicherungsgiganten Swiss Re gearbeitet hatte, wenn auch nur im mittleren Management. Weshalb seine Wahl an die Finma-Spitze für Überraschung sorgte.

Bremser gegen Sponti. Hier mit Jordan ein Mann, der als Bremser gilt, der vieles zuerst in Ruhe reflektieren und mit seinen internen Ökonomen diskutieren möchte – und dann gerne schriftlich antwortet. Dort mit Raaflaub ein Mann voller Spontaneität, der viele Ideen hat und diese mit Elan umgesetzt sehen will.

Kein Wunder, stimmt auch die persönliche Chemie zwischen den beiden nicht. Jordan und Raaflaub könnten einander nicht riechen, heisst es aus dem Umfeld beider Chefs.

Sie haben nicht erst seit Hildebrands Rücktritt miteinander zu tun. Als Vizepräsident und Leiter des für Finanzstabilität zuständigen II. Departements der SNB war Jordan ab Januar 2010 für Regulierungsfragen zuständig. Zudem belegte er in den letzten Jahren als Abgesandter der SNB in der «Too big to fail»-Kommission des Bundes und als Präsident des Stabilisierungsfonds StabFund, in dem die Risikopapiere der UBS gebündelt wurden, auch sonst die Schlüsselpositionen in den Regulierungsdossiers.

Es ist nicht zuletzt ein Kampf der Kulturen. Auf der einen Seite die altehrwürdige Nationalbank mit über hundertjähriger Tradition und entsprechendem Selbstbewusstsein. Auf der anderen Seite die noch junge Finma, die erst 2009 aus der Zusammenfügung dreier vorher unabhängiger Organisationen entstanden ist: der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), des Bundesamts für Privatversicherungen (BPV) und der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei. Eine neue Superbehörde, die in kurzer Zeit stark gewachsen ist und ihre Identität noch finden muss.

Das Selbstverständnis ist sehr unterschiedlich: Gelten die Leute der Finma als pragmatisch, so pochen jene der SNB auf Status und Hierarchien. SNB-Leute lassen die Finma-Kollegen spüren, dass sie sich für etwas Besseres halten. In die Arbeitsgruppe Finanzstabilität entsandte die Finma den CEO, die SNB den Vize. «Das ist das, was die Nationalbank generell unter stufengerechter Vertretung versteht», ärgert sich ein Finma-Beamter.

Verhärtete Fronten. Schwerer als solche persönlichen Geplänkel wiegen die unterschiedlichen Ansichten zur Rolle der Regulierungsbehörden im Land. Keine ideale Ausgangslage, vor allem nicht in Zeiten, in denen der Finanzplatz unter Druck steht. Die Fronten sind verhärtet. Im Bericht der Arbeitsgruppe Finanzstabilität vom Februar treten die verschiedenen Positionen offen zutage.

Im Bericht werden Empfehlungen zur Stärkung der Aufsicht gemacht. Im fünfköpfigen Komitee vertritt Raaflaub die Finma, Jordan die Nationalbank. Aus dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) kommen Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, Daniel Roth, Leiter des EFD-Rechtsdienstes, und Alexander Karrer, stellvertretender Staatssekretär für internationale Finanzfragen.

Der Bericht vom Februar wurde später als geplant veröffentlicht, weil man lange um Formulierungen gerungen hatte. Manche Empfehlungen wurden «einstimmig», andere nur «mehrheitlich» verabschiedet. «Mehrheitlich» bedeutet: Alle stimmten gegen Raaflaub. «Die Minderheit war die Finma», bestätigt ein Vertreter der Arbeitsgruppe.

Umstritten war die Forderung der Nationalbank, künftig selber bei den Banken Informationen einzuholen. Dieses Recht liegt heute exklusiv bei der Finma, die SNB kann von den Banken nur statistische Daten einholen. Für das Erfassen «systemischer Risiken» sei ein direkter Zugang erforderlich, argumentiert die SNB. Systemische Risiken – das ist Hoheitsgebiet der Nationalbank, seit ihr Pflichtenheft unter dem eindrücklichen Titel «makroprudenzielle Aufsicht» nach 2004 um diesen Aspekt erweitert wurde.

Der Anspruch auf Machtausweitung passt Raaflaub ganz und gar nicht. Er stimmte dagegen und setzte durch, dass die Bedenken der Finma im Bericht ausführlich erklärt werden. Ein zusätzliches Informationsrecht der SNB könnte gemäss Finma von den Banken als «Doppelaufsicht» angesehen werden, heisst es, «dies könnte den Beaufsichtigten die Möglichkeit eröffnen, die beiden Behörden gegeneinander auszuspielen». In einer schriftlichen Antwort auf Fragen der BILANZ hält die Finma fest, sie halte «den Status quo für zielführend». Die SNB habe via Finma bei allen Einzelinstituten Zugang zu Informationen. Ansonsten bestehe die Gefahr von «Doppelspurigkeiten und unklaren Verantwortlichkeiten».

Die Banken selber neigen in diesem Punkt zur Haltung Raaflaubs: Zwei verschiedenen Behörden zu ähnlichen Fragen Red und Antwort zu stehen, kostet Geld und Nerven. Die Banken sind des Geplänkels ihrer beiden wichtigsten Ansprechpartner in Sachen Regulierung längst überdrüssig – man ist nicht gerne Spielball der Machtansprüche, welche die Aufseher geltend machen.

Dabei hatten die Banken selber den Startschuss für das Seilziehen der Regulatoren gegeben – mit ihren überbordenden Risiken, die sie in die Finanzkrise schlittern liessen. Die von Bundesrat und Nationalbank orchestrierte Rettung der UBS im Herbst 2008 war der Wendepunkt in der Regulierungsdiskussion.

Damals schlug die Stunde von Philipp Hildebrand. In enger Zusammenarbeit mit der heutigen EFD-Chefin Widmer-Schlumpf, die im Herbst 2008 für den erkrankten Finanzminister Hans-Rudolf Merz eingesprungen war, baute er ein Rettungspaket in Milliardenhöhe.

Das UBS-Debakel offenbarte die Schwäche der Finanzmarktaufsicht, die damals noch EBK hiess. Mit untauglichen Risikomodellen hatten die Aufseher die Krise nicht kommen sehen.

Frühwarnerin SNB. Die Nationalbank hingegen konnte auf frühe Warnungen verweisen – und rechtfertigte damit ihren Anspruch auf die Führungsrolle. So hatte der Leiter der Abteilung Finanzstabilität der SNB, Bertrand Rime, bereits 2005 in einem wissenschaftlichen Artikel davor gewarnt, dass in der Schweiz die Verbindlichkeiten der grössten Banken so gross seien wie das gesamte Bruttoinlandprodukt. Diese Banken könnten sich als «zu gross, um gerettet zu werden», erweisen, so Rime. Hildebrand verglich die geringen Eigenmittel der Banken im Juni 2007 mit einem «dünnen Airbag», der nur gegen mässigen Aufprall wirken könne.Als die Krise 2008 den SNB-Warnern recht gab, fühlten sich diese fortan befugt, den Kollegen von der Finanzmarktaufsicht den Tarif durchzugeben. Die Finma hatte an Glaubwürdigkeit eingebüsst: «Eine Bankenaufsicht ist letztlich dazu da, genau solche Katastrophen zu verhindern, wie sie bei den Schweizer Grossbanken passiert sind», so Ex-CS- und -UBS-Chef Oswald Grübel, «ergo hat die EBK nicht funktioniert.»

Wegen der enormen volkswirtschaftlichen Bedeutung von Bankgiganten wie der UBS waren solche Fragen eng mit den systemischen Risiken verbunden, welche die SNB zu kontrollieren hatte. Allerdings liess das Stichwort ein weites Feld für Interpretationen – ganz im Sinne von Hildebrand, der den Auftrag stets in seinem Sinne umdeutete und sich in den traditionellen Bereich der Finma einmischte. Mit dem damaligen EBK-Chef Daniel Zuberbühler verstand sich Hildebrand persönlich gut, wodurch das Seilziehen nie so persönlich wurde wie zwischen Jordan und Raaflaub.

Nach dem Abgang von Hildebrand erwarten viele Beobachter eine verstärkte Rückbesinnung der SNB auf ihre eigentlichen Aufgaben: die Garantie der Preis- und Währungsstabilität.

Für die Finma wäre dies eine Chance, verlorenes Gebiet zurückzuerobern. Dass Jordan dies zulassen wird, ist eher unwahrscheinlich. Denn intern wird der Chef dazu gepusht, den harten Kurs der SNB fortzuführen. Ausgangspunkt ist der Mann, der 2005 als früher Warner auftrat und noch heute der heimliche Taktgeber der SNB in der Finanzplatzregulierung ist: Bertrand Rime. Der SNB-Direktor und heutige Chef der Abteilung Finanzstabilität gilt als der Architekt des SNB-Kurses in Sachen Regulierung. Er füttert Jordan mit den Papieren zu den Fach-themen, wie er es schon bei Hildebrand tat. Seit 2002 bei der SNB für Finanzstabilität zuständig, stammen aus seiner Küche nicht nur die Entwicklung des Monitorings des Bankensektors, sondern auch die «Too big to fail»-Regulierung, die Liquiditätsregulierungen für die Banken sowie die umstrittenen neuen Vorschriften im Hypothekarbereich. Rime gilt als Schattenminister im Hintergrund. Sein Vertrauen in die Voraussicht der Finma in solchen Fragen soll begrenzt sein – er dürfte die jüngste Offensive Raaflaubs kaum goutieren.

Doch auch Raaflaub kann intern auf einen starken Adjutanten setzen: Mark Branson, Leiter Bankenaufsicht. Der Brite war lange bei der UBS und gilt angesichts seiner Fachkompetenz und seiner zurückhaltenden Art als der Edelsachbearbeiter der Finma. Um ihn von der Grossbank zur Behörde zu locken, musste die Finma eine Ausnahmegenehmigung zur Beamtenvergütung geltend machen. Heute soll Branson mit schätzungsweise 500 000 Franken im Jahr ähnlich viel verdienen wie Raaflaub – allerdings wohl immer noch weniger als vorher bei der UBS. Branson hat es mit seinem lösungsorientierten Ansatz geschafft, Zweifel der Finanzmarktteilnehmer zu zerstreuen. Vor allem bei den kleineren Banken, die in ihm zunächst den Grossbankenvertreter sahen. Sein Auftritt korrigiert das durch Raaflaub verkörperte Bild der Finma als kleinkarierter Polizistenhaufen.

Unruheherde. Für weitere Unruhe in der Regulierungsdiskussion ist in den nächsten Wochen gesorgt: Der Streit um die anstehende Verschärfung geht in die heisse Phase. Ende Mai, Anfang Juni will der Bundesrat ein Verordnungspaket beschliessen. Die vorgesehenen Regeln lösen bei den Banken nicht eben Freude aus – verschärfte Regeln für das Hypothekargeschäft sowie ein zusätzlicher Eigenmittelpuffer. Immerhin sind sich Finma und SNB in diesen Punkten einig: Beide befürworten die Massnahmen.

Allerdings würde die Raaflaub-Truppe ganz allgemein einen noch härteren Kurs fahren, wie aus Finma-Kreisen zu vernehmen ist. Auch mit allen neuen Verschärfungen bei den Eigenmitteln der Grossbanken seien die Risiken im Vergleich zum Eigenkapitalsockel immer noch hoch. Die SNB unter Hildebrand fuhr hier teilweise einen zurückhaltenderen Kurs – dies offenbar aufgrund der Haltung des Ex-Chefs, wonach Regulierungsverschärfungen auf Kompromissen beruhen müssten, sonst seien die Politiker nicht zu gewinnen. Durch seinen engen Kontakt zu Widmer-Schlumpf hatte Hildebrand Einblick in die politischen Befindlichkeiten. Gut möglich, dass die SNB unter dem Technokraten Jordan einen härteren Kurs fährt – und die Finma in Sachen Regulierung in Zukunft sogar übertreffen will. In seiner Zeit als Leiter des II. Departements hat sich Jordan jedenfalls als vehementer Verfechter starker Regulierung erwiesen.

Eine Duftmarke hat Raaflaub in den Regulierungsbestrebungen für die in der Schweiz ansässigen Hedge Funds gesetzt, wobei das EFD den Lead hat. Der bisher im internationalen Vergleich nur wenig regulierten Branche soll mit neuen Vorschriften zu Transparenz und Corporate Governance vermehrt auf die Finger geschaut werden. Was bei vielen Hedge Funds, die in den letzten Jahren aus London nach Genf oder Zürich zogen, nicht eben Freude auslöst.

Nicht im aktuellen Verordnungspaket eingeschlossen ist der Hauptstreitpunkt zwischen Finma und SNB um den direkten Zugang zu den Banken. Das braucht eine Gesetzesänderung. Termine für die Behandlung der Frage gibt es noch nicht.

Friedensabkommen. Dem Bundesrat kann der Zwist zwischen den wichtigsten Behörden des Finanzplatzes nicht gleichgültig sein. Um das Konfliktpotenzial wenigstens organisatorisch zu entschärfen, wurde im Januar 2011 zwischen EFD, Finma und SNB ein «Memorandum of Understanding» unterzeichnet, das die Zusammenarbeit regelt. Dass so ein Papier überhaupt nötig ist, spricht Bände.

«Die Finma arbeitet in vielen dieser Regulierungsprojekte eng und gut mit der SNB und auch dem EFD zusammen», schreibt die Finma, «die Rollen der einzelnen Behörden sind dabei gemäss dem gesetzlichen Grundauftrag der jeweils angesprochenen Behörde klar oder werden im Einzelfall rechtzeitig geklärt.»

Daniel Roth, Leiter Rechtsdienst EFD, hält die stärkere Institutionalisierung der Beziehungen zwischen den Hauptakteuren der Regulierung für einen Vorteil: «Dadurch werden einzelne Personen sowie auch mögliche persönliche Differenzen zwischen einzelnen Personen weniger relevant.» Wichtig sei diese Institutionalisierung, weil es heute in Regulierungsfragen deutlich mehr Schnittstellen gebe als früher: «Zentralbanker und Aufseher ticken unterschiedlich – da ist es natürlich, dass es gewisse Reibungsflächen gibt.» Während der UBS-Krise 2008 habe das Zusammenspiel gut funktioniert, weil die damaligen Personen gut miteinander harmoniert hätten. Ein Glücksfall, von dem man nicht einfach ausgehen könne.