Am 25. März erliess der Bundesrat die ­Covid-19-Solidarbürgschaftsverordnung zur Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Bekämpfung der Pandemie. Bis heute wurden unter dieser Verordnung rund 128'000 Kredite im Umfang von 15 Milliarden Franken gewährt. Die schnelle und unkomplizierte Versorgung der Wirtschaft mit Liquidität war und bleibt wichtig. Für die Akzeptanz der Kredite und der anderen Finanzhilfen des Bundes sind jedoch eine wirksame Governance und Kontrolle der Vergabe und Rückzahlung der Mittel von Bedeutung. Aber wie gut ist die Schweizer Governance? Wie wirksam sind die Kontrollen?

  • Daniel Lucien Bühr ist Rechtsanwalt und Partner bei Lalive.

Die Covid-19-Kredite werden ohne Sicherheiten ausbezahlt. Die Kredite bis zu einem Betrag von 500'000 Franken werden auch ohne vollständige inhaltliche Prüfung der Selbstdeklaration für den Kredit gewährt. Damit werden Kredite ausbezahlt, deren effektive Notwendigkeit für die Bewältigung der Folgen der Bekämpfung der Pandemie offen ist. Eine Kontrolle der Notwendigkeit und der Verwendung der Mittel kann nur im Nachhinein erfolgen.

Nachprüfungen können Missbräuche aufdecken – oft wohl zu spät

Erst am 15. Mai erliess der Bund ein Prüfkonzept zur Missbrauchsbekämpfung bei den Solidarbürgschaften. Die Prüfungen betreffen insbesondere die verlässliche elektronische Abfrage der Unternehmens-Identifika­tionsnummer zwecks Feststellung der Identität und der Geschäftstätigkeit der Antragsteller. Ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen prüft als Zentralstelle der Bürgschaftsorganisationen sämtliche Anträge auf Vollständigkeit und formelle Einhaltung der Anspruchsvoraussetzungen und die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) überprüft mittels Analyse der Steuerdaten die Korrektheit der Umsatzangaben. Auffälligkeiten werden durch die EFK via das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) zur Detailprüfung an die Bürgschaftsorganisa­tionen übermittelt.

Die Refinanzierung der Banken erfolgt durch die SNB. Sie akzeptiert die verbürgten Kredite der Banken als Sicherheit für ihre Darlehen an die Banken. Die Bewirtschaftung und Verwaltung der Kredite erfolgen aber weiterhin durch die Banken, wobei diese aber kein Risiko tragen. Lediglich bei den Covid-19-Plus-Krediten, also den Krediten über 500'000 Franken, ist die Solidarbürgschaft auf 85 Prozent des Kreditbetrags begrenzt.

Der Bundesrat hat in der Solidarbürgschaftsverordnung auf ein griffiges Vorab-Kontrollsystem verzichtet. Das nun entwickelte Prüfkonzept zielt darauf ab, grundlegende Angaben und Voraussetzungen nachzuprüfen. Die Nachprüfungen können Missbräuche zwar auf­decken, aber nicht präventiv verhindern.

Die systematische Nachprüfung durch die EFK sowie der Abgleich und die Analyse mittels vorhandener Daten sind zu begrüssen. Gesamthaft sind die nachträglichen Kontrollen aber zu ungenügend, um erhöhten Missbrauch auszuschliessen. Zu bemängeln ist, dass die Umsatzhöhe, welche als Berechnungsgrundlage für die Höhe des zulässigen Kredits (maximal 10 Prozent des Umsatzes) dient, aber auch die Natur des Umsatzes (beispielsweise blosse Durchlaufgeschäfte zur Steueroptimierung), nicht exakt überprüft werden können, da die Daten nicht systematisch erhoben werden.

Positiv zu werten ist, dass die Koordination der Nachprüfung der Kredite über eine zentrale Stelle läuft. Es sind aber viele andere Stellen involviert, was die ­Gefahr in sich birgt, dass Verantwortlichkeiten verschwommen sind und es zu Informationsverlust und Verzögerungen kommt. So muss die EFK Auffälligkeiten an das Seco übermitteln. Die entsprechenden Informationen gelangen dann vom Seco an die Zentralstelle und von dieser an die einzelnen Bürgschaftsorganisa­tionen. Allfällige zivil- und/oder strafrechtliche Schritte werden durch die Bürgschaftsorganisationen einge­leitet. Eine Koordination über die Zentralstelle findet soweit ersichtlich nicht statt. Die einzelnen Bürgschaftsorganisationen informieren ihrerseits das Seco über die straf- und zivilrechtlichen Verfahren. Das Inkasso­management übernimmt eine Drittpartei. Bis kritische Informationen diesen Weg durchlaufen haben, sind missbräuchlich bezogene Kredite mit grosser Wahrscheinlichkeit bereits nicht mehr greifbar.

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In Deutschland herrscht Transparenz, in der Schweiz fehlt diese

Deutschland führte am 15. April das Instrument der KfW-Schnellkredite für Unternehmen mit mehr als zehn Mitarbeitenden ein. Bereits bei der Einführung wurden Kontrollmechanismen vorgesehen: Die Hausbank der Antragstellerin muss die Höhe des Umsatzes sowie die Solvenz überprüfen und bestätigen. Zudem müssen alle Einzelbeihilfen auf der Website für staat­liche Beihilfen veröffentlich werden, womit Transparenz geschaffen wird.

In der Schweiz ist aus Governance-Überlegungen zeitnah die Schaffung einer einzigen zentralen Kontrollinstanz für alle Covid-19-Finanzhilfen notwendig. Sie sollte alle erforderlichen straf- und zivilrechtlichen Massnahmen koordinieren. Die Kontrollinstanz muss, soll sie wirksam sein, über adäquate finanzielle und personelle Ressourcen und uneingeschränkte Kompetenzen für den Zugang zu Informationen verfügen. Zudem muss die strukturelle Unabhängigkeit der Kontrollinstanz gewährleistet sein. Damit kommt faktisch nur eine unabhängige Bundesbehörde infrage wie beispielsweise die EFK. Auch wäre die Schaffung von Transparenz, wie in Deutschland, wichtig und wirksam.

Eine wirksame Governance und eine wirksame Kontrolle werden dazu beitragen, das Missbrauchsrisiko zu bewältigen und den Respekt und Goodwill, den sich der Bundesrat mit seinem beherzten Handeln in der Krise erarbeitet hat, zu wahren.